地权的困境：明代史个案研究
王 钧
取财于地，取法于天。
——《礼记·郊特牲》
先贤有言：以史为镜可以知兴替。本文选取明史作为个案，意在以断代史研究的方式对传统专制制度下的土地法制作一个全程式考察。明王朝兴于开国之初的地权均平，灭于积重难返的地权困境，笔者尝试以尽量俭省的笔墨从法律制度的视角描述这个由治而乱的过程，分析法律制度所导致的足以颠覆一个王朝的巨大危险。本文的命题是，明代地权困境的实质是整个专制主义法律制度和政治制度的困境，回避这一要害问题，无论是土地的定期性调配还是财政赋税层面的改革都不过扬汤止沸而已，专制主义不除，地权困境就永远是一柄按在中华民族咽喉上的利剑。
一、地权基本格局
《明史·食货志》曰：“明土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元时入官田地。厥后有还官田 ，没官田 ，断入官田 ，学田 ，皇庄 ，牧马草场 ，城?架俎５ ，牲地 ，园陵坟地，公占隙地，诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞庄田 ，百官职田 ，边臣养廉田 ，军、民、商屯田 ，通谓之官田，其余谓民田。”
官田和民田不完全等同于公有土地和私有土地。官田，从产生依据看，包括皇帝的个别赐予、依法令设立（如屯田）、依官职取得为官服务的（如百官职田、边臣养廉田）、为公益目的（如学田）；但是，从权属看，则包括国有土地（如还官田，没官田、断入官田、屯田等）、皇室所有土地（如皇庄）、官僚贵族所有土地（如赐乞庄田）。这一点倒是表明了古代中国“官”与“公”之间的一种无法区分的暧昧关系。民田，指官田以外的可买卖的土地。经过元末战争，大批土地荒芜，战乱又导致大量流民，明王朝为恢复社会经济秩序，保证国家财政收入，采取了鼓励垦荒，扶植自耕农的政策， 因而地权趋于分散，自耕农所有占相当大比例。 这部分土地属于民田。
明代土地的权属格局是在官府主导下构建起来的。朝廷有权宣布任何一片土地为官田，明初为财政目的抄没江南民田即为一例，发展屯田和鼓励垦荒扶植自耕农的政策也反映了官府对土地的直接分配。所以，官府行为是土地资源配置的重要渠道之一。其次是民事流转。明代法律明确规定，官田“不许私自典卖” ，民田得以典卖、继承、赠予等方式流转。明中叶以后，土地流转频繁，有“田宅无分界，人人得以自买自卖”之说。 民间典卖土地，自行立契，按则纳税。但是，土地的民事流转在不同程度上受到民间惯例的限制，主要是在典卖田宅时，本族、本宗、本姓的人享有优先购买权，民田的卖方不得自由选择买方，而买方如不具有与卖方同族、同宗或同姓的身份，则无权购买。
明代黄册、鱼鳞册的编制建立了确认土地权属的制度。 《大明律》则对盗卖田宅的违法行为规定了具体刑罚，为土地所有权的成文法保护确立了基本规则。
二、里甲赋役制度
在自耕农经济的基础上，明初制定了严密的黄册里甲制度，控制田亩和户口，以便征派赋役。洪武三年（1370年），朱元璋下令“籍天下户口，置户帖、户籍，具书名、岁、居地。籍上户部，帖给之民”。 洪武十四年（1381年），在户籍制度基础上进而建立黄册里甲制度，其内容为：“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人，岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。……鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零 。僧道给度牒，田者编册如民科，无田者亦为畸零。每十年有司更定其册，以丁粮增减而升降之。……上户部者，册面黄纸，故谓之黄册。……其后黄册只具文，有司征税编徭，则自为一册，曰白册云。”
明代的赋分为田赋与杂赋，以田赋为正赋，沿袭唐宋以来的两税法，以夏税、秋粮为正项。田赋之外，还有各种名目的杂赋，杂赋中最重要的是“上供物料”，即地方为宫廷和中央各部提供的物资，一般根据朝廷需要的品类和数量，摊派给各地。赋税率因田主身份（官绅与庶民）的不同而有轻重之别。明代依循旧制，给予贵族和官绅阶层免税特权。各王、公贵族占有的庄田是免税的，他们的家庭成员和部分佃户也被免除了差徭负担；官绅地主则按品级优免赋税，根据嘉靖二十四年(1545年)的规定，京官一品免粮三十石，人丁三十丁，二品免粮二十四石，人丁二十四丁；以下依次递减，至九品免粮六石，人丁六丁；地方官则按品级各减京官一半。其不入流的教官、举人、监生、生员等，各免粮二石，人丁二丁。 而各州县所规定的优免额，实际上远比国家定制为高。 至崇祯年间考中进士便可免除赋税和徭役。
明代前期确立了正役和杂役两类徭役。正役又称里甲正役，是里甲最主要、最基本的役务，即由里甲人户轮流承担“催征钱粮，勾摄公事”的差役。除正役外，还有杂役，包括由特殊人户应充的军役、匠役两类，以及其他服务于各级政府的职役，如随官听差、公堂听差、狱卒、门卫、斋膳夫、解运税粮官物、养马等，各地编征的名目和数量不一，总的原则是“因事编佥”。 徭役的摊派同赋税一样有身份之别。朱元璋于洪武十年(1378年)颁布法令免除政府官员之家的徭役。 至嘉靖二十四年，官员不仅免徭役，而且免赋税。
按官绅或庶民的不同身份而征派轻重不等的赋役，是一种身份性赋役制度。这种区别对待的赋役制度，实际上等于授权官府合法剥夺庶民财产无偿分配给官绅和贵族阶层。另一方面，它又意味着优免赋役的贵族和官绅拥有土地资源的成本大大低于赋役较重的庶民，这就为土地资源流向贵族和官绅创造了便利条件。明代身份性赋役制度的一个结果是，农民为逃避苛重的赋役，经常携带田产挂靠（“挂名投靠”）到官绅或贵族门下，委身为奴僮，当时称为“投靠”。 官绅地主因此可凭借其优免赋役的特权获得大量廉价土地和劳动力，身份性赋役制度构成此种土地资源配置的制度背景。另外，“因事编佥”原则造成徭役的不确定和随意性，使得官府有权任意调派农民的劳动，实际上构成对农民财产的变相征用。
三、反兼并法
中国历史上，无论哪个朝代，稳定都是官府压倒一切的目标。分散的自耕农经济是明王朝创建之初的经济基础，在统治者看来，维持普遍的自耕农经济就是维护安定的政治局面，因此，抑制土地兼并、打击豪强历来就是明王朝的基本国策。
明初朱元璋颁布过一系列反兼并法令：洪武元年（1368年）诏令曰：“耕者验其丁力，计亩给之。使贫者有所资，富者不得兼并。若兼并之徒多占田以为己业，而转令贫民佃种者，罪之”； 洪武五年（1372年）六月朱元璋作铁榜九条申诫公侯，严禁功臣和公侯之家倚势强占官民田产； 洪武二十四年（1391年）规定，公侯大官“其山场水陆田地，亦照原拨赐例为主，不许过分占为己业”。
然而，严厉的反兼并法并未收到预期效果，自明中叶始，土地兼并日益剧烈，造成如下后果：第一，税田额数大幅度减少， 失额土地“非拨给王府，则欺隐于猾民” ，官僚贵族占有土地并以合法或非法手段免除了赋税，成为非税田，财政税收因此相应减少。第二，失去土地的农民或者沦为佃农，或者流亡，沉重的赋役日益转嫁到尚保有土地的中小田主身上，也导致他们的破产。第三，民不聊生，流民遍地，农民起义此起彼伏，社会动荡不安。第四，土地兼并和欺隐，导致户籍登记与土地所有状况相互脱节，黄册里甲制度徒具形式，赋役秩序混乱。
为什么严厉的反兼并法无法阻止土地兼并？明代的统治者和学者们对此有很多议论。相当多的学者，如方孝孺、解缙、徐光启等，认为土地兼并的根源是土地私有和土地可以买卖，因而，反兼并的根本对策应是土地国有化，即由政府直接分配土地，土地禁止买卖。
土地国有化政策究竟是对症下药还是饮鸩止渴，要看土地兼并的真正原因是什么。当时土地兼并的主要方式如下：第一，皇室成员、勋威、贵族借助政治特权大肆侵夺官田和民田，皇庄和贵族地产迅猛扩张。 第二，官僚地主利用职权强占民田。 第三，军官、豪强、内监瓜分屯田，化公为私，甚至役使屯丁。 第四，贵族、官僚地主以接受“投靠”的方式兼并土地。第五，地主利用高利贷兼并自耕农土地。 第六，人民为躲避苛重的赋役不得不贱售土地。 上述凭借政治特权进行的掠夺，动辄几百顷，几千顷(如皇庄的扩张)，其规模和速度都远远超过一般地主以购买方式进行的土地兼并。
由此可知，土地兼并和地权集中的最主要原因是：特权阶层凭借法外特权进行掠夺；以及，身份性赋役制度和沉重且无法预见的赋役负担导致自耕农破产，以致他们被迫携产投靠或贱售土地。因此，地权集中的根源并不是土地私有以及土地可以买卖，正相反，不公正的地权集中恰恰是因为自耕农对土地“私有”得不够。这表现在三个方面：一是赋役上的不公正待遇使官绅阶层对自耕农的剥夺合法化；二是官府有权任意征用农民的劳动时间和私有财产；三是农民无力对抗来自官府和特权阶层的侵害。正是这三个因素导致农民的土地财产权残缺而且脆弱，起初保有土地的农民很容易横遭掠夺而不得司法救济，也很容易破产卖地继而陷入赤贫。因此，自耕农失去土地和土地资源不公正集中的真正根源是自耕农的私有财产不受法律同等保护。
四、主要经营方式：租佃制
由于地权趋于集中，无地农民居多，明中叶以后租佃制成为土地的主要经营方式。租佃关系基于地主和佃农的租佃契约而产生，租佃契约记录了土地所有人和承租人之间权利与义务、利益和风险的分配。首先看地租的种类和租制：地租分为劳役地租、实物地租、货币地租三种，实物地租占主要地位；租制有分成租制和定额租制两种，分成租制是指将实际收成按主佃议定的比例分配，定额租制是指不论实际产量多少，佃户都要交纳议定的租额。 其次看地租率，据估计，当时的地租率大都占收成50%以上，甚至还有达到70%和80%的。 再次，地主为防止佃农欠租，在契约中采用了几种担保办法：一是押租钱或赔价钱，即佃户须先交纳一定量的钱做押金，才能租得田地，租佃关系解除时，押金归还佃户。押租在租佃契约中甚为流行。 二是预收地租，即地主在出租土地时，预先索取一年或者几年的地租。另外，在契约之外，佃农还可能有其他负担。 最后，地主可能以毁约换佃为借口强行提高地租。
租佃关系所反映的地主和佃农之间的利益分配格局自有其经济和法律背景。首先，地权集中致使无地农民剧增，地狭人稠的局面导致农民竞佃。 土地资源的稀缺可以部分地解释农民在承租土地时为什么会竞相交纳批田银或批赁银 ，地主为什么会经常性的增租夺佃。但这个解释是不够的，农民被土地束缚和依附于地主不仅仅是土地稀缺造成的，明王朝的重农抑商政策和限制农民自由迁徙的严法很大程度上阻碍了工商业发展和城市化进程，农民没有另谋出路的自由，也是一个重要原因。明代的抑商政策不仅体现在官府对商业的过度管制（如市籍、专卖、海禁等制度）、对商人的过度剥夺（如沉重的商税、铺行火甲等）以及严厉限制迁徙自由（如里甲、路引制度）方面， 而且还表现为官僚权贵利用特权经营工商与民争利。 抑商政策使农民无法自由迁徙、自由进入城市市场，这种城乡分隔越严厉，地主对土地的垄断占有就越是得到强化，而无地的农民就越是容易遭受盘剥。
如果说农民在租佃关系中遭受了不公正对待，或者地主夺佃增租属于违约行为的话，那么，农民能否获得适当的法律救济呢？明代规范租佃关系的规章典据不是国家制定法而是民间惯例，因为统治者认为民间田土之事不过“细故”而已。虽然不能否认惯例中也有保护农民利益的内容，但民间惯例更多的还是对富人的维护。 官方对民间惯例的态度是，只要有书面契约的形式，且不违反刑律，就承认契约内容的效力，并对违约行为施以惩罚。 这种放任政策不仅体现在立法上，司法裁判也是如此。户部《教民榜文》明令：“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻便告官，务要经本管里甲老人理断，若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍由里甲老人理断”。 洪武末年，为“严越诉之禁，命老人理一乡词讼，会里胥决之，事重者始白于官，然卒不能止。越诉者日多，乃用重法，戍之边”。 虽然，明代律法没有明确赋予“里甲老人”正式的司法权，亦未纳之于正式的司法管理系统，但从以上记载看，“里甲老人”确实掌握着田土争议的调解或仲裁的权力，而且法律通过严禁“越诉”强化了这种权力。
国家立法和司法裁判权在租佃关系上的放任姿态并不表明当时的农村是一个世外桃源般的自治社会，相反，在身份性赋役制度造成的歧视和压榨之下，以及法律对农民选择自由的严厉限制之中，立法和司法上的放任反而纵容了农村社会中的为富不仁和恃强凌弱。如果说土地资源稀缺、城市化迟滞造成了地主的自然垄断地位的话，那么，法制上的放任则把这种财富垄断下的经济强制合法化并上升为法律的强制。
故而我们实在不必惊诧于史不绝书的明代农民暴动。 从洪武到万历年间（1368年—1620年），农民的斗争目标主要是抗租、夺地、平田，有时直接针对地主的“冬牲”和“大斗大秤”等勒索方式。 明末，北方李自成义军提出了“贵贱均田”、“不当差，不纳粮”、“平买平卖”的口号，要求土地所有权，要求减免赋役，主张建立公平的交易秩序。南方农民的权利主张也从抗租、减租发展到要求耕作权和土地所有权。农民的减租减赋、均田永佃的要求，其实质是主张对土地和劳动成果的正当权利，主张财产权。 亚当·斯密说，“财产权和政府在很大程度上是相互依存的。财产权的保护和财产的不平均是最初建立政府的原因，……”。 然而，中国农民为争取自己的财产权却必须推翻政府——既然以国家暴力为基础的政权不能保护财产权，不能缓减财富垄断所造成的经济强制，不能为财产受到非法侵害的农民提供司法救济，不能保障农民另谋生路的自由，那么，人们只好抛弃这个并非他们所选择的政府了。正如洛克所说，“当立法者们图谋夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位使其处于专断权力下的奴役状态时，立法者们就使自己与人民处于战争状态。” 暴力成为官府和农民之间唯一有效的周期性对话方式，中国历史上的每一次“进步”就只能体现为血与火的惨烈记录，而不是恒产恒心所催动的自由秩序的演进。
六、明王朝的财税改革
面对财政收入的锐减和社会的动荡不安，明政府被迫调整政策，进行财税改革。在一条鞭法实施前，中央和地方已经出现一些初步的改革措施。例如，针对差役负担不确定、官吏和里甲书差舞弊以及黄册所载丁粮严重失实导致的差役负担不均，天顺元年(1457年)朝廷正式诏令“行均徭法，禁里长害民”。均徭法将各级政府所需差役的项目、等级和名额确定下来，将里长佥役的权力收归官府，黄册之外，查勘实在丁粮多寡，另编均徭册，改变临时佥点办法，改行里甲轮役制。 再如，明中叶后的赋役折银措施将各种名目的征派制为定额，以及赋役定额化改革。
只是在这些局部改革之后才有著名的土地清丈和一条鞭法改革。万历六年(1578年)内阁首辅张居正下令：清丈全国土地，清查漏税的田产和追缴欠税；制订《会计录》和《清丈条例》颁行天下，限令三年内各地查清溢额、脱漏和诡寄等。到万历八年(1580年)，据统计，全国查实征粮田地达七百零一万三千九百七十六顷，比弘治时期(1487-1505年)增加近三百万顷，政府赋税收入因而剧增。 在清丈土地的基础上，万历九年(1581年)张居正又把嘉靖初年在福建、江浙等地由甘澧、庞尚鹏、海瑞等人推行的一条鞭法，在全国推广实施。一条鞭法集均徭法、赋役折银定量等改革措施之大成，主要内容是：（1）统一役法，并部分地“摊丁入地”。即把原来的各项徭役合一，一律征银，官府需要力役，则拿钱雇人应差。（2）田赋及其他土页方物一律征银。（3）以县为单位计算赋役数目。（4）赋役银由地方官直接征收。一条鞭法按丁、粮派役，即把一部分原按户或丁计征的负担转为按土地多少征收，使无地少地农民，减少了丁役负担。赋役合一折银，减少了里长官府合谋舞弊的机会，而且，有利于减轻农民人身依附，它是唐代两税法之后的重大改革。一条鞭法的实行使明政府赋税收入增加，万历初期十年间，史称最为富庶。
但是，随着万历十年(1582年)张居正的去世，一条鞭法逐渐名存实亡，以一条鞭法为大成的整个财税改革完全失败了。它的失败原因并不在于人亡政息，甚至也不在于皇权的腐败和吏治的松懈，在本文看来，专制主义制度下的财税改革至多起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效，失败是注定的。朱元璋说过，“为吾民者当知其分；田赋力役以供上者，乃其分也！” 在皇帝眼中，赋役是人民对皇家的绝对义务，可是，皇家和官府又给了农民什么呢？王法禁不住王公勋戚对农民土地的掠夺，也管不住各级官府在“一条鞭”外大量加征派款，反而还强加给农民歧视性的赋役制度——法律规定了农民的赋役却保障不了农民对其土地和劳动收益的财产权，农民完全成为供皇帝、王公贵族和各级官吏汲取财富的工具。农民不受法律同等保护的地权之上负载了一个不惜涸泽而渔的统治集团，这就是明代财税制度极度败坏以至无法挽回的根本原因。托克维尔在评述法国封建制度时说，“无纳税人同意不得征税”，“违反它相当于实行暴政，恪守它就相当于服从法律”。 就是说，在国家赋役法之上还应有更高一级的法，那就是“无纳税人同意不得征税”原则，此项法律原则的两个潜在要件是：第一，纳税人的同意意味着他们有权选择政府和决定政府的规模与功能，从而控制政府财政，第二，纳税人的同意决不是无对价的，其对价必须是国家承诺并切实履行保障人民财产权的法定义务。然而，中国的皇帝却没有这些个观念，他们把赋役视为农民的天然义务，法律就是他们自己的意志，赋役立法何须经过农民的同意？他们从来都是把暴政视为当然！明后期的财税改革，虽然以法明文界定了赋役额度、征收程序和计量方法，但它没有建立起政府与人民之间的契约，国家法律和民间私有财产之间依然关系紧张甚至是激烈冲突的。这是专制主义政体下赋税制度的本质，这个本质决定了它的命运。
四川省企业职工伤亡事故调查处理办法(2002年修正)
四川省人民政府
四川省人民政府令第98—1号
《四川省人民政府关于修改〈四川省企业职工伤亡事故调查处理办法〉的决定》已经2002年5月17日省人民政府第78次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
省长：张中伟
二○○二年六月四日
四川省人民政府关于修改《四川省企业职工伤亡事故调查处理办法》的决定
（2002年5月17日四川省人民政府第78次常务会议通过省人民政府令第98—1号发布自发布之日起施行）
四川省人民政府决定对《四川省企业职工伤亡事故调查处理办法》作如下修改：
一、各条中的“劳动行政部门”修改为：安全生产监督管理部门，将“主管部门”修改为：行业主管部门。
二、第二条第一款修改为：四川省行政区域内的企业和其他各类经济组织（以下统称用人单位）职工（含与用人单位形成事实劳动关系的人员）伤亡事故的报告、调查和处理程序，适用本办法。
增加一款，作为第二条第二款：煤矿发生的伤亡事故的调查处理，按国家有关法律、法规的规定执行。
三、第四条修改为：四川省企业职工伤亡事故分为：（一）轻伤事故；（二）一般伤亡事故，是指1次死亡2人以下的事故，或1次重伤9人以下的事故；（三）重大伤亡事故，是指1次死亡3—9人的事故，或1次重伤10人以上的事故；（四）特大伤亡事故，是指1次死亡10人以上、国家规定的特别重大事故标准以下的事故。
四、第七条修改为：用人单位负责人接到除轻伤事故外的伤亡事故报告后，应立即按规定报告安全生产监督管理部门、公安机关、工会、行业主管部门，并在24小时内书面报告事故概况（含事故发生的具体时间、地点、类别、简要经过、伤亡情况、损失程度、初步原因分析）。安全生产监督管理部门根据情况通知其他有关部门。
五、第八条修改为：安全生产监督管理部门和行业主管部门接到伤亡事故报告后，应立即按系统逐级上报。其中，一般伤亡事故报至省级安全生产监督管理部门和行业主管部门，重大、特大伤亡事故除向本级人民政府报告外，还应按规定报至省人民政府和国务院安全生产监督管理部门、有关行业主管部门。
六、第十条修改为：各级人民政府和有关部门接到伤亡事故报告后，应按国家和省人民政府的有关规定立即派人赶赴现场并组织力量抢险、施救。
七、第十一条修改为：发生轻伤事故，由用人单位按有关规定进行调查、处理。
八、第十二条修改为：发生一般伤亡事故和重大伤亡事故，由有管辖权的安全生产监督管理部门会同同级公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查。其中重大伤亡事故，省级安全生产监督管理部门认为必要的，由其组织调查。
九、第十三条修改为：发生特大伤亡事故，按下列规定组成伤亡事故调查组进行调查：（一）市、州及其以下所属单位，由市、州人民政府组成伤亡事故调查组进行调查，或由市、州安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查；（二）省及省以上所属单位，由省级安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查；（三）省人民政府认为需要直接调查的特大伤亡事故，由省人民政府组成伤亡事故调查组进行调查，或由省人民政府指定的本级安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查。
十、删去第十四条。
十一、第十六条改为第十五条，修改为：本办法规定的伤亡事故调查组，可以邀请其他有关部门的人员和有关专家参加。
十二、第十八条改为第十七条，该条第一款第（三）项、第（四）项修改为：（三）提出对伤亡事故有关责任单位或责任者的处理意见和提出防范措施的建议；（四）向派出调查组的人民政府或安全生产监督管理部门提交调查组成员签名的伤亡事故调查报告书。
十三、第二十二条改为第二十一条，该条中的“自行组织伤亡事故调查”修改为：自行组织轻伤事故调查。
十四、第二十三条改为第二十二条，该条第一款修改为：对伤亡事故调查组提出的事故调查报告书，按下列规定批复：（一）一般伤亡事故调查报告书，报有管辖权的安全生产监督管理部门批复，报上级安全生产监督管理部门备案；（二）重大伤亡事故调查报告书，报有管辖权的安全生产监督管理部门批复，报省安全生产监督管理部门备案；（三）特大伤亡事故调查报告书，报省人民政府或其授权的省安全生产监督管理部门批复。
十五、增加一条，作为第二十五条：违反本规定，在伤亡事故发生后隐瞒不报、谎报、故意迟延不报、故意破坏事故现场，或者无正当理由，拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和资料的，由有关部门按照国家有关规定，对有关单位负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
十六、第二十七条修改为：用人单位因违反劳动安全法律、法规、规章发生的无人员死亡但造成重大经济损失的事故的报告、调查和处理程序，根据国家和省的有关规定，参照本办法执行。
此外，对条文中的个别文字作了相应修改。
本决定自发布之日起施行。《四川省企业职工伤亡事故调查处理办法》根据本决定作相应修改并对条款顺序作相应调整，重新发布。
四川省企业职工伤亡事故调查处理办法
（1997年12月29日四川省人民政府第84次常务会议通过1998年1月4日省人民政府令第98号发布根据2002年5月17日四川省人民政府第78次常务会议《关于修改〈四川省企业职工伤亡事故调查处理办法〉的决定》［省人民政府令第98—1号］修正）
第一章总则
第一条为了及时报告、调查和处理企业职工伤亡事故，根据《中华人民共和国劳动法》、国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》和《四川省劳动安全条例》等有关法律、法规的规定，结合四川实际，制定本办法。
第二条四川省行政区域内的企业和其他各类经济组织（以下统称用人单位）职工（含与用人单位形成事实劳动关系的人员）伤亡事故的报告、调查和处理程序，适用本办法。
煤矿发生的伤亡事故的调查处理，按国家有关法律、法规的规定执行。
特别重大事故的报告、调查和处理程序执行国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》。
伤亡事故的报告、调查和处理，法律、法规另有规定的，从其规定。
第三条本办法所称伤亡事故，是指职工在劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒、死亡事故，亦指用人单位在生产或工作中对他人造成的人身伤害、急性中毒、死亡事故。
第四条四川省企业职工伤亡事故分为：（一）轻伤事故；（二）一般伤亡事故，是指1次死亡2人以下的事故，或1次重伤9人以下的事故；（三）重大伤亡事故，是指1次死亡3—9人的事故，或1次重伤10人以上的事故；（四）特大伤亡事故，是指1次死亡10人以上、国家规定的特别重大事故标准以下的事故。
第五条调查处理伤亡事故，应坚持实事求是、尊重科学的原则，做到事实清楚、定性准确、责任分明、依法处理。
第二章事故报告、抢险、施救
第六条用人单位发生伤亡事故，有关人员应立即报告用人单位负责人。
第七条用人单位负责人接到除轻伤事故外的伤亡事故报告后，应立即按规定报告安全生产监督管理部门、公安机关、工会、行业主管部门，并在24小时内书面报告事故概况（含事故发生的具体时间、地点、类别、简要经过、伤亡情况、损失程度、初步原因分析）。安全生产监督管理部门根据情况通知其他有关部门。
第八条安全生产监督管理部门和行业主管部门接到伤亡事故报告后，应立即按系统逐级上报。其中，一般伤亡事故报至省级安全生产监督管理部门和行业主管部门，重大、特大伤亡事故除向本级人民政府报告外，还应按规定报至省人民政府和国务院安全生产监督管理部门、有关行业主管部门。
第九条用人单位发生伤亡事故时，应立即采取紧急措施，保护现场，组织抢险、施救。
用人单位因抢险、施救而必须移动现场时，应采取设置标志、绘制现场图、摄影、摄像等保护性措施。
第十条各级人民政府和有关部门接到伤亡事故报告后，应按国家和省人民政府的有关规定立即派人赶赴现场并组织力量抢险、施救。
第三章事故调查
第十一条发生轻伤事故，由用人单位按有关规定进行调查、处理。
第十二条发生一般伤亡事故和重大伤亡事故，由有管辖权的安全生产监督管理部门会同同级公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查。其中重大伤亡事故，省级安全生产监督管理部门认为必要的，由其组织调查。
第十三条发生特大伤亡事故，按下列规定组成伤亡事故调查组进行调查：（一）市、州及其以下所属单位，由市、州人民政府组成伤亡事故调查组进行调查，或由市、州安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查；（二）省及省以上所属单位，由省级安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查；（三）省人民政府认为需要直接调查的特大伤亡事故，由省人民政府组成伤亡事故调查组进行调查，或由省人民政府指定的本级安全生产监督管理部门、公安机关、监察机关、工会、行业主管部门等组成伤亡事故调查组进行调查。
第十四条急性中毒事故调查组应有卫生行政部门人员参加。
第十五条本办法规定的伤亡事故调查组，可以邀请其他有关部门的人员和有关专家参加。
第十六条伤亡事故调查组成员应当符合下列条件：（一）具有伤亡事故调查所需的某一方面专长；（二）与所发生的伤亡事故没有直接利害关系。第十七条伤亡事故调查组的职责：（一）查明伤亡事故发生的原因、过程和人员伤亡、经济损失情况；（二）确定伤亡事故的性质和责任者；（三）提出对伤亡事故有关责任单位或责任者的处理意见和提出防范措施的建议；（四）向派出调查组的人民政府或安全生产监督管理部门提交调查组成员签名的伤亡事故调查报告书。
伤亡事故调查报告书的主要内容包括事故发生单位名称、地址、隶属关系，伤亡事故发生日期、类别，人员伤亡情况和直接经济损失，伤亡事故经过、原因、责任，处理建议、整改和防范措施。必要时，还应有伤亡事故鉴定资料。
第十八条一般伤亡事故应在伤亡事故发生之日起30日内提出伤亡事故调查报告书；重大、特大伤亡事故应在90日内提出伤亡事故调查报告书。
第十九条伤亡事故调查组有权向有关单位和个人了解有关情况和索取有关资料，任何单位和个人不得拒绝、阻碍、干涉。
第二十条伤亡事故调查组及其成员应当在查清事实的基础上，依照国家有关规定科学准确地确定事故性质，并实事求是地认定有关当事人的责任。
伤亡事故责任可分为直接责任、管理责任和领导责任。前述各类责任可分为主要责任、重要责任和一般责任。
第二十一条除依照本办法规定由企业自行组织轻伤事故调查的外，伤亡事故调查组成员对伤亡事故原因、责任划分、责任者处理建议不能取得一致意见的，由安全生产监督管理部门提出结论性意见；对安全生产监督管理部门提出的结论性意见不赞成的，应报请上级安全生产监督管理部门商有关部门处理；如仍不能达成一致性意见的，报同级人民政府裁决。
第四章事故批复与处理
第二十二条对伤亡事故调查组提出的事故调查报告书，按下列规定批复：（一）一般伤亡事故调查报告书，报有管辖权的安全生产监督管理部门批复，报上级安全生产监督管理部门备案；（二）重大伤亡事故调查报告书，报有管辖权的安全生产监督管理部门批复，报省安全生产监督管理部门备案；（三）特大伤亡事故调查报告书，报省人民政府或其授权的省安全生产监督管理部门批复。
一般伤亡事故，批复机关应在接到伤亡事故调查报告书之日起30日内批复。重大、特大伤亡事故，批复机关应在接到伤亡事故调查报告书之日起30日内批复，特殊情况可以延期，但不得超过60日。
第二十三条批复机关只对伤亡事故调查组提出的伤亡事故调查报告书进行认定。伤亡事故调查报告书中对责任单位、责任人的行政处罚、行政处分和追究刑事责任的建议，由有关单位或主管机关依法处理。
伤亡事故的处理结果应当公开。
第二十四条伤亡事故调查组提出的整改和防范措施建议，由发生伤亡事故的用人单位负责实施。
第二十五条违反本规定，在伤亡事故发生后隐瞒不报、谎报、故意迟延不报、故意破坏事故现场，或者无正当理由，拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和资料的，由有关部门按照国家有关规定，对有关单位负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章附则
第二十六条国家机关、事业单位、人民团体发生的伤亡事故，参照本办法执行。
第二十七条用人单位因违反劳动安全法律、法规、规章发生的无人员死亡但造成重大经济损失的事故的报告、调查和处理程序，根据国家和省的有关规定，参照本办法执行。
第二十八条本办法自发布之日起施行。
