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辩 护 词
（一审程序）
指控罪名：聚众斗殴
公诉机关：
委托人：
辩护人：张生贵 北京市天依律师事务所律师
庭审时间：2012年11月15日
庭审地点：法院刑事审判法庭

审判长、审判员、书记员：
　　　依据《刑事诉讼法》第三十二条、第三十五条规定，北京市天依律师事务所接受亲属的委托，征得被告本人同意，由本律师担任第一审程序被告人的辩护人，参加今天的庭审，经过阅卷和会见，辩护人对公诉人指控构成聚众斗殴罪的起诉提出异议，公诉书指控的罪名不能成立，从犯罪构成的角度，不足以认定构成聚众斗殴罪，主要理由和辩护意见如下，请予参考：
无罪辩护要点
理清案件本质特征；明确罪名划分界限；遵循司法解释意见；
正视同样案情不同样对待的错误；提供北京高检关于类案不构成聚罪的法理参照。
辩护路径：由“案”头到“人”头，先整体后具体。
第一：从全案分析
　　　1、聚众斗殴罪”的构成要件及法律特征与本案反映出的主观动机与本质特征明显不一致：
　　　　“聚众斗殴”犯罪的构成要件：客体要件指向公共秩序，本质特征：行为人用聚众斗殴行为向社会挑战，形成对整个公共秩序的严重威胁，侵犯的是不特定的人或者不特定的公私财物。客观方面表现为纠集多人结伙殴斗。主观上具有公然藐视社会公德和国家法纪的心理状态。主观方面法律特征是：行为人出于争霸或者其他不正当目的而成伙结帮地殴斗。
　　　　结合法理特征对照本案：全案证据证实情况是，事件起因于之前的5月13日，相对一方的人驾车堵住受害方歌厅大门阻止正常经营，受害方服务员报案后，派出所到场劝退相对一方的人，5月14日相对一方的人（以伤者为首）再次来到受害方歌厅闹事，被门口值班的门卫认出，用对讲机通知楼上的人员说：昨晚闹事的人又来了，让防着点。由此可见，受害方的服务员主观上是为了防范相对一方的人捣乱，各自分头有所准备，各自的主观动机均处于防范，没有组织指挥者，也不是为达到争强好斗、流氓活动的目的，主观心理上与聚众斗殴罪有本质区别。
　　　最高院司法指导意见强调，对民事纠纷引起的殴斗不能升格为聚众斗殴：
　　　本案是因相对一方的员工张某到受害方歌厅工作，引起相对一方的不满，相对一方的人员三番五次来到受害方挑事，过错明显在相对一方一方。虽然本案的发生具备“参加人员超过三人、持有械具、有受伤人员”三个外观现象，似乎与聚众斗殴的特征重合，这也是公诉方提出指控的主要理由所在，但是依据刑法犯罪构成要件判断，结合案发起因综合分析，起诉书的错误在于客观归罪。
　　　最高院司法解释对聚众斗殴的定性做出了两个明确的界限区分：一是“聚众斗殴罪”与“因民事纠纷”互相斗殴或者结伙械斗的界限，民事纠纷引起的殴斗，行为人不具有流氓犯罪的动机，不是流氓活动，因民事纠纷发生的互相斗殴或械斗中犯故意伤害罪(包括轻伤)，构成轻伤就认定共同伤害罪。二是“聚众斗殴罪中的伤害行为”与“其他故意伤害罪中的伤害行为”界限：二者区别的根本标志在于犯罪动机。聚众斗殴中的伤害行为显著特点：伤害行为表现为称王称霸，充英雄好汉而惹事生非，与对方争个高低，为争夺"势力范围"而伤人的，才能定为聚众斗殴中的伤人行为。而其他故意伤害罪中的伤害行为具有明确的伤害对象，如果是临时起意伤害对方也往往是因为发生纠纷的原因和过错明显在对方一边，这种情况表现为双方有纠纷，责任不易分清。据此，最高院司法解释对于因民事经济纠纷等原因引起的殴斗，明确规定按照结果论处，造成伤害的只能按共同伤害处理，如此规定正是准确考查了行为人犯罪动机的不同。
　　　“聚众斗殴罪”从七九刑法一百六十条规定的“流氓罪”分离出来，虽然罪名有所更新，但两者具有沿革、承继关系，决定了对聚众斗殴罪本质特征的理解必然沿袭流氓罪的解释内容，成立聚众斗殴罪，要求具有无视公共秩序等流氓动机，聚众斗殴者在主观动机方面是为了证明自己的能力和胆量等。
　　　依据《最高人民法院　最高人民检察院关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》流氓罪属于妨害公共管理秩序罪。最高法、最高检关于“怎样区分流氓罪和与其相近似的其他犯罪的界限？”强调，因民事纠纷而互相斗殴甚至结伙械斗，不应按流氓罪处理。其中犯故意伤害罪（包括轻伤、重伤）或故意毁坏公私财物等罪的，是什么罪就定什么罪。《关于怎样认定和处理流氓集团的意见》第三部分 认定流氓集团应当注意区分的界限（四）群众之间因某些纠纷而引起多人互殴的，不构成流氓罪。
　　　司法实践表明，聚众斗殴行为是两方共同构成，单方不能构成聚众斗殴罪：
从主观上判断，双方都应该具有斗殴的故意，因为就“斗殴”一词的本意来说，是一种双向性的主动攻击行为，因此，任何一种单向的主动攻击行为都不能被称之为“斗殴”，更不能成立聚众斗殴罪。一方聚众攻击无斗殴故意的另一方，由此造成被害人伤害的，属于共同故意伤害，没有造成伤害后果的，根据治安管理处罚法给予行政处罚。
中国检察出版社2011年8月份出版的侦查监督业务指导从书第8个案例，选的是北京高检对类似本案的聚众斗殴罪的法理分析，认为不构成聚众斗殴罪，依据刑事司法实践，对于相同或类似的案件，在法理上不能作出过于悬殊的认定，否则就是罪刑不相当。
　　　
　　　　4、侦查环节及起诉程序存在一降格一升格不公正对待的错误：
　　　从刑事侦查手续卷发现，无争议的基本事实是，相对方伤者电话召集刘洪光、苏泳齐到受害方闹事，刘某和苏某持有械具，侦查机关对李某定性为聚众斗殴，但起诉时降格为寻滋。对方的行为在客观上“同样是多人、同样持械、同样致人伤害”，而且对方的行为更为严重，头天晚上警方制止过，第二天晚上接着行动，造成五人轻微伤的后果，依据“聚众斗殴罪”的本质特征，根据聚众斗殴罪“同罪同罚”原则，必须同等追究，公诉方反而把受害的一方提格定性，同样的情况作不同样的对待，把主动到别人营业场所滋事，对矛盾的引起有主要过错者降格处理，于法于理不通。
　　　依照最高院司法解释规定，根据个案情况，将相对方作了降格处理，同样要给予另一方降格处理，达到罪格等同，不能仅仅因为李某受轻伤就降格（依照法律规定，受伤情节改变不了其所起的纠集、挑事的首要地位或作用）。不综合全案证据、不正视李某所起的纠集、结伙、挑事作用的客观事实的情况下，作出罪格不同的定性，不符合法律规定。
　　　既不能把仅仅符合轻罪构成的行为认定为重罪，也不能把没有齐备犯罪构成要件的行为，仅仅因为与某个法条所规定的个别显著特征相符合就机械套用该法条，简单地认定为犯罪。

第二、主观上、行为上不构成聚众斗殴罪
　　　　
　　　　1、无证据证明是首要分子，既没有“聚众”的主观故意，也不存在“组织、策划、指挥”的行为，起诉书将列为首要分子，属于错误指控：
　　　　认定犯罪事实，必须以证据为根据，坚持证据裁判原则，一切都要靠证据说话，没有证据不得认定犯罪，存疑证据不能采信，只有这样才能确保认定的事实证据确实、充分。《刑法》第二百九十二条规定，构成聚众斗殴罪必须具有聚众和斗殴两个实行行为，本案被告人既不存在“聚众”行为，更不存在“斗殴”行为，指控不能成立。起诉书查明部分所述“被告人因琐事与伤者发生矛盾”的提法缺乏根据，与全案客观事实明显不符，应予纠正。
　　　　本案被告人供述，自始致终没有授意行为，起诉指控为首要分子，缺乏组织、指挥领导聚众斗殴的证据。在主观上没有与对方争高低的动机，没有通谋其他人参与，更没有参加斗殴。
　　　　案件发生的时点，在自己的办公室采取顶门措施，防范相对一方人员持械滋事者攻击，完全是为了维护本方的利益和安全，全案证据显示，被告人及其供职的歌厅实际上是受害方。
　　　　关于聚众斗殴罪的刑法理论规定，明知自己的行为会扰乱公共秩序，希望这种结果发生的心理态度。被告人在主观上不存在故意扰乱公共秩序的明知或希望的主观动机。公诉方在确定指控首要对象时过于简单轻率，被告人不是受害方歌厅的业主，不具有组织指挥的权力，认识因素上，无法认识到又是聚众又是斗殴；意志因素上，也没有希望或放任危害公共秩序结果的发生。
　　　　没有对任何人授意要对来人进行殴打，起诉书关于“授意”的认定缺乏证据，是先入为主，在缺乏证据支持情况下的主观推断，过早地把嫌疑对象定格为犯罪，背离证据客观性全面性要求，不符合刑事案件证据裁判原则。
　　　　犯罪的认定离不开犯罪构成要件及构成要素的审查，犯罪的主观方面这一要件同样要有证据支持，刑事司法实践当中对主观方面的证据审查有明确的指导，主观方面是犯罪主体对所实施的犯罪行为及其危害结果的心里态度，犯罪主观方面是犯罪成立的主观基础，根据“主客观相统一”的原则，强调对于犯罪的认定不仅需要掌握客观行为的证据，还需要通过证据材料证明主观罪过，防止客观归罪。
　　　　五月十五日案发时，受害方歌厅，同一时间有两个现场，同在四楼，有两处事件，一个在大厅，其他与李某对峙，另一个现场在歌厅办公室门口，相对一方的人持械打砸办公室门窗，在室内用凳子顶住房门自卫，根本没有组织、策划、指挥的任何机会和条件。
2、指控构成聚众斗殴犯罪，主观上及行为上均缺乏证据支持：
界定犯罪行为的性质，需要依托现有证据仔细研判，指控本罪时，检方没有依照刑法关于犯罪构成要件的规定，单凭三人以上就归入“聚众”，看到“持械”就纳入加重后果，没有重视研究全案客观事实，这是最常见也是最有害的认识误区，是客观归罪的具体表现，请法庭慎重审查。
　　　　通过其他人供述得知，得到门口值班员门卫对讲机告诉相对一方的人进店的信息后，每个人自发形成防卫意识。自始至终没有言语指示，自己也采取防范措施，无法预知瞬间在楼道外面发生的打斗。
　　　　《最高人民法院关于执行刑法中若干问题的初步经验总结》四、关于共同犯罪的问题（一）什么是共同犯罪，刑法第二十二条（修订后二十五条）规定，共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪，在审判实践中，认定共同犯罪的条件是：共同犯罪人在主观上具有共同犯罪的故意，在客观上具有共同犯罪的行为。起诉书指控授意这一环节没有证据，其他人的供述也没有表明是受到被告人的授意而聚众斗殴，共同故意犯罪的证据链条不能成立。
　　　　如果能查清殴打李某致左腿腓骨轻伤的具体人员的，只对加害人定罪处罚，防止将共同伤害行为简单升格为聚众斗殴行为。
　　　　综上，请求法庭严格掌握聚众斗殴行为的定罪标准，防止客观归罪，使无罪的人受到刑事追究。
　　　　 辩护人：张生贵 北京市天依律师事务所律师
推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。
（三）对权力秩序进行有效规约
潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。
（四）合理分配维权成本
依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。
综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。

（作者系中共怀化市委政法委副书记）

(原载2003.12.25)