关于印发宁波市地方储备粮委托代储管理办法的通知
浙江省宁波市人民政府
关于印发宁波市地方储备粮委托代储管理办法的通知
甬政发〔2009〕95号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《宁波市地方储备粮委托代储管理办法》已经市政府第66次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年十一月二十四日
宁波市地方储备粮委托代储管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强地方储备粮管理，规范地方储备粮委托代储行为，保证地方储备粮数量真实、质量良好和储存安全，降低储备成本，发挥调控作用，提高粮食应急保障能力，根据《浙江省地方储备粮管理办法》和国家发改委等五部门《关于进一步做好粮油市场供应工作的通知》（国粮电〔2007〕20号）以及省政府《关于进一步抓好粮食安全保障工作的通知》（浙政发〔2008〕41号）精神，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市和县（市）区从事和参与委托代储地方储备粮经营管理、监督活动的单位和个体经营户，应当遵守本办法。
第三条 本办法所称的地方储备粮委托代储，是指承储地方储备粮的国有粮食购销企业依法将原粮、成品粮和包装食油等地方储备粮油，委托具有资格条件的粮食经营企业和个体经营户代理储存。
第四条 市和县（市）区粮食行政管理部门负责地方储备粮委托代储的行政管理，指导和协调有委托代储业务的国有粮食购销企业，对委托代储的地方储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查；财政部门负责代储费用及利息的及时、足额拨付，并实施补贴执行情况的监督检查；农业发展银行按照国家有关规定及时、足额安排代理储存地方储备粮的所需贷款，并实施信贷监督。
第五条 地方储备粮委托代储的管理应当按照“储得进、管得好、调得动、用得上”的要求，由粮食行政管理部门按照地方储备粮管理规定，结合当地实际情况，制定具体的监管和检查制度，创造条件逐步推进现代信息技术监控管理,确保委托代储粮食库存数量真实、质量良好和储存安全，并节约费用和成本。
第六条 任何单位和个体经营户不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用委托代储地方储备粮的贷款和贷款利息、管理费用、轮换补贴等。
被委托代储企业和个体经营户应当接受粮食、财政部门和审计、监察机关依法进行的监督检查。
第七条 任何单位和个体经营户对地方储备粮委托代储管理中的违约或违法行为，有权向各级粮食部门以及其他部门举报。接受举报的行政机关应当及时查处；举报事项不属于本行政机关处理的，接受举报的行政机关应当及时移送有权处理的行政机关处理；接受移送的行政机关应当及时处理，并将处理结果通报移送的行政机关。
第二章 委托代储地方储备粮的储存
第八条 市和县（市）区粮食行政管理部门，应当根据当地实际情况，确定地方储备粮委托代储方案。按照“储存相对集中、品种适用口粮、确保紧急调用”原则，采取招投标等公开方式，择优选定成品粮油委托代储企业和个体经营户；按照“产销粮源充裕、企业体制完善、经营管理有效、代储规模适度”原则，选择委托代储原粮的企业代理储存地方储备粮。
第九条 代储企业和个体经营户应当具备以下条件：
（一）代储成品粮油的企业和个体经营户。
1.在当地工商注册登记，经营规模较大，购销能力较强，并具有与储存成品粮相适应的仓储条件和质量检验能力的大米加工厂。
2.在当地工商注册登记，交易规模较大，成品粮正常库存较多，采购成品粮能力较强，并具有安全储粮的仓库或场所和质量检测能力的粮食批发市场经营大户或成品粮批发经营企业。
3.在当地工商注册登记，品牌包装食油特约经销企业或规模较大的食油加工企业。
4.代储企业和个体经营户必须为经营管理状况和信誉良好，并无严重违法经营记录。
5.在选定代储企业和个体经营户时应当设定经营、交易规模，成品粮正常库存水平，以及经营管理和信誉状况的条件，优先选择农业龙头企业，“重合同、守信用”的粮食加工经营企业和个体经营户。具体标准和要求由各级粮食、财政部门共同研究确定。
（二）代储地方储备原粮的企业。
参照《浙江省地方储备粮管理办法》第二十条规定的条件执行。
第十条 地方储备粮承储企业应当与代储企业和个体经营户依法签订代储合同，明确双方的权利、义务和违约责任等事项，并对代储企业的代储业务进行严格监管。
承储企业应当在合同签订之日起15日内，将代储合同报同级粮食和财政部门备案。
第十一条 代储企业和个体经营户收购和采购用于地方储备粮油的货源，应当保证入库粮油达到规定的质量要求。并严格执行粮油储藏技术规范，保证地方储备粮质量良好、储存安全。
第十二条 代储成品粮油的企业和个体经营户应当将代储粮油存放于代储合同约定的仓库或经营场所，建立库存实物台帐，做到帐实相符；代储原粮的企业应当对地方储备粮实行专仓储存、专人保管、专帐记载，使用统一的帐、表、卡及仓牌。并及时、准确、完整地填报储备粮统计报表，不得虚报、瞒报、漏报、拒报。
第十三条 代储企业和个体经营户不得在地方储备粮中掺杂使假，以次充好，不得擅自串换品种、变更储存库点。
第十四条 代储企业和个体经营户应当对地方储备粮储存采取必要的安全防范措施，建立地方储备粮的防火、防盗、防洪等安全管理制度并明确责任人。
第十五条 代储企业和个体经营户依法被撤销、解散或者破产，以及因不可抗力、自然灾害等原因已不具备地方储备粮代储条件时，粮食行政管理部门应当立即协调解除代储合同，另行安排地方储备粮储存库点。
第三章 委托代储地方储备粮计划和轮换
第十六条 委托代储成品粮，应当按照代储企业和个体经营户的“经营规模、正常库存、管理能力、信誉程度”选择对象和安排计划；委托代储原粮计划，应当按照当地“粮源必需、风险必避、费用节约、比例适度”的原则进行安排。
第十七条 地方储备粮委托代储计划安排、费用补贴、贷款资金由各级粮食行政管理部门、财政部门和农业发展银行共同研究提出，并报同级人民政府批准。
第十八条 委托代储成品粮所需资金，可由代储企业和个体经营户自筹解决，委托方给予适当的费用补贴，具体补贴标准由各地粮食、财政主管部门根据实际情况共同研究确定，也可由委托方支付资金，但必须坚持钱随粮走，库贷挂钩，确保储备资金安全；代储原粮所需资金由农业发展银行按照国家有关规定进行安排。
第十九条 委托代储的地方储备粮轮换列入年度轮换计划，由粮食部门会同财政部门和农业发展银行下达给承储企业具体组织实施。粮食、财政部门应当监督轮换计划的执行。
第二十条 委托代储地方储备成品粮轮换可以进行动态购销和储存，即由代储企业和个体经营户在经营中进行边购边销、边销边购，保持代储合同约定的相应品种和库存常量。在6～8月的梅雨、高温时期，为做到成品粮保鲜保质，允许在代储量20%以内予以轮换待补。
第二十一条 委托代储地方储备成品粮轮换出库和补库价格，由代储企业和个体经营户自主确定，自负盈亏。代储原粮轮换出库和补库价格，应当通过粮食批发市场进行公开竞价购销，或者通过国家规定的其他方式进行购销。
出库的代储原粮储存时间超过国家规定年限的，应当按照国家有关规定，由承储企业委托具有资质的粮食质量检验机构进行质量鉴定。经鉴定确定为已陈化变质、不符合食用卫生标准的，应当严格按照国家有关规定处理，不得流入口粮市场。
第四章 委托代储地方储备粮的动用
第二十二条 各级粮食部门应当完善地方储备粮的动用预警机制，加强对需要动用地方储备粮情况的监测，当粮食市场发生异常波动时提出动用委托代储地方储备粮的建议。
未经县级以上人民政府批准，任何单位和个体经营户不得动用委托代储的地方储备粮。
对有下列情形之一的，可以动用委托代储的地方储备粮：
（一）全市或者部分地区的粮食出现明显的供不应求，或者粮食市场价格异常波动需要动用地方储备粮。
（二）发生重大自然灾害或者其他突发公共事件需要动用地方储备粮。
（三）市和县（市）区人民政府认为需要动用地方储备粮的其他情形。
委托代储地方储备粮动用方案，由粮食部门会同财政部门提出，报当地人民政府批准。动用方案应当包括所动用粮食的品种、数量、质量、价格和使用安排等内容。
第二十三条 在当地政府决定动用委托代储地方储备粮时，粮食部门应对委托代储的成品粮储备，立即进行粮源控制，对未付款的成品粮储备，与代储企业和个体经营户商谈收购价格，支付货款，进行政府征购。并动员代储企业和个体经营户迅速组织粮源，充实库存，增加供应货源。
第二十四条 因启动各级粮食应急预案需要动用委托代储地方储备原粮的，按照有关应急预案的规定执行。
第二十五条 未设粮食行政管理机构的海曙、江东、江北区，由宁波市粮食局承担保障粮食供应和市场稳定的职责，统筹安排粮食储备管理和市场供应。但当出现突发情况时，三区政府及有关部门要服从统一指挥，积极配合做好粮食市场稳定工作。
第五章 委托代储地方储备粮的监督检查
第二十六条 各级粮食部门和财政部门按照各自职责，依法加强对委托代储地方储备粮的管理和监督检查。在监督检查过程中，可以行使下列职权：
（一）对委托代储地方储备粮的数量、质量、品种及储存安全情况和财政补贴资金使用情况进行检查。
（二）对委托代储地方储备粮轮换和动用的执行情况进行检查。
（三）对粮食仓储设施、设备是否符合国家有关技术规范和标准进行检查。
（四）调阅委托代储地方储备粮经营管理的有关资料、凭证，向有关单位和个体经营户调查、了解相关情况。
监督检查人员在从事相关执法活动中，应当坚持原则，忠于职守，秉公办事，廉洁自律。
第二十七条 地方储备粮承储企业应当对代储企业和个体经营户代储的成品粮库存按每月不少于一次的检查，检查内容包括成品粮的数量、质量、品种及储存安全情况；代储的原粮按每季不少于一次的检查，检查内容包括原粮的数量、质量、品种以及仓储设施、保管技术规范、储存安全等情况。
第二十八条 各级粮食部门、财政部门和承储企业在监督检查过程中，发现储存的地方储备粮的数量、质量、品种、储存安全等方面存在违约违法情形的，应当责令代储企业立即予以纠正或者处理；存在不适合代储地方储备粮情况的，应当责令其限期整改；对危及储存安全的重大问题，应当立即采取有效措施予以处理。
第二十九条 监督检查人员应当将监督检查情况作书面记录，并由监督检查人员和被检查单位的负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将有关情况记录在案。
第三十条 代储企业和个体经营户对粮食、财政部门和审计机关的监督检查人员依法履行职责，应当予以配合。任何单位和个体经营户不得拒绝阻挠、干涉监督检查人员依法履行监督检查职责。
第三十一条 农业发展银行应当按照国家有关规定，加强对委托代储地方储备粮贷款的信贷监管。代储企业对农业发展银行依法进行的信贷监管，应当予以配合，并及时提供有关资料和情况。
第三十二条 对不履行委托代储合同，不接受依法检查，或不按规定执行应急保障调用任务的代储企业和个体经营户，粮食行政管理部门可取消其代储资格。
第三十三条 对违反本办法规定，依照《浙江省地方储备粮管理办法》第六章规定，对相关人员进行处理。
第六章 附则
第三十四条 县（市）区人民政府可按照本办法规定，对本级委托代储地方储备粮制定具体实施办法。
第三十五条 本办法自2010年1月1日起施行。
关于建筑工程中“黑白合同”的相关问题分析
当今中国房地产开发市场中，建筑工程“黑白合同”的存在成为业内不可言明的事实，无论何种规模的房地产开发商都在寻求以黑白合同规避法律的监管，但黑白合同的存在绝不是房地产开发序列的必然，也绝不是在说明政府部门对黑白合同的容忍。只是由于法律对目前建筑工程监管的漏洞，伴随着房地产市场法律法规的健全，政府部门对房地产企业的监管也会越加严厉，本文通过对黑白合同法律适用的分析揭示黑白合同的存在对于房地产开发企业潜在的法律风险。
一、黑白合同定义及由来
黑白合同又称阴阳合同，是指法律法规规定必须进行招投标的工程项目合同，开发企业与施工方就同一建筑工程或同一专业工程签订两份不同的合同，一份用于建设主管部门备案，另一份是对外不公开的、与备案合同内容不一致的私下协议，前一份备案合同称为白合同，后一份称为黑合同。因此黑白合同仅存在于法律法规规定必须进行招投标的工程中，强制性招投标以外的工程中不存在黑白合同。
“黑白合同”一词最早见于2003年10月27日，全国人大常委会副委员长李铁映向十届全国人大常委会第五次会议所作的《全国人大常委会执法检查组关于检查实施情况的报告》(下称《人大报告》)。《人大报告》是这样报告“黑白合同”情况的：“各地反映，建设单位与投标单位或招标代理机构串通，搞虚假招标，明招暗定，签订‘黑白合同’的问题相当突出，所谓‘黑合同’，就是建设单位在工程招投标过程中，除了公开签订的合同外，又私下与中标单位签订合同，强迫中标单位垫资带资承包、压低工程款等。‘黑合同’违反了《招标投标法》、《合同法》和建筑法的有关规定，极易造成建筑工程质量隐患，既损害施工方的利益，最终也损害建设方的利益。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中虽已涉及对黑白合同的处理，但并未对黑白合同给予定义，也未对黑白合同的效力予以区分，因此司法实践中对于黑白合同还要视情况而定。
二、黑白合同的具体表现形式及效力分析
人大报告中以及随后出台的一些系列法律法规、司法解释均未对黑白合同的定义及区分进行详细的描述，虽然最高院司法解释第21条对黑白合同的结算依据予以确定，但并未真正给予黑白合同效力定位，因此，法律体系的混乱也给司法实践中对此类案件争议的解决带来困惑。根据目前具体实践情况和合同成立的时间，可将黑白合同作以下分类：
1、黑合同在前，白合同在后。法律和行政法规规定必须进行招标的工程项目，发包人未通过招标而直接与施工方签订承包合同，将工程发包给施工方，为规避政府监管和履行备案手续而补办招标手续，举行徒具形式的招投标或者连招投标的形式都没有而直接虚构招标事实并编制与之相对应的招标文件，签订相应的白合同。根据《招投标法》第三条：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。2005年1月1日起施行的最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的应当根据合同法第五十二条第五项的规定认定无效：第（三）项规定的“建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。《合同法》第52条规定了合同无效的情形：第（5）项违反法律、法规强制性规定的合同无效。因此，法律法规强制性招投标的工程未履行招标手续，直接发包而签订的承包合同无效。而为履行备案手续和规避法律监管而签订的白合同违反《招标合同法》第三十二条：投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益，因此，此种白合同亦属无效合同。
2、白合同在前，黑合同在后；或黑白合同同时签订。法律法规规定必须进行招标的工程，发包方与施工方签订备案合同后，同时签订一份有异于备案合同的私下合同，一般会伴随着双方的承诺书，声明备案合同仅用于履行备案手续，不作为实际履行。对于此种黑白合同不能简单的以备案与否作为合同是否生效的依据，备案只是政府对建设工程进行监督的手段。评判合同的效力还是要从合同生效要件出发，《招投标法》第46条：招标人和中标人不得在订立背离合同的实质性内容的其他协议。黑合同是否构成对备案合同的实质性内容的违反，何为合同的实质性内容并没有统一标准，通说构成合同八要件称为实质性要件，但是2005年山东省民事审判工作座谈会纪要中指出 “黑白合同”之间必须存在实质性违背，即中标合同之外的合同必须在工程价款、工程质量和工程期限等方面与中标合同具有实质性背离，而不是一般的合同内容变更。因此，只要不是对上述内容的变化，签订的补充协议是被允许的。
另外，还要区分实质性变更和正常合同变更的区别，经过备案的合同并不是不允许对合同进行变更，备案合同可以根据实际情况的变化签订补充协议，包括合同价款、合同质量、工程期限的变更。例如：合同价款的确定是根据工程的方案设计、初步设计、施工图设计进行预估，而随着工程施工的变化深入，导致最终合同价款的变化，因设计图纸的变更而引起的合同内容的变更属于合同正常变更范围之内，法官对于此项变更也会予以认可。
3、法律法规并未规定必须进行招标的工程，地方政府规定必须进行招标的。建设方与施工方为规避地方政府监管而签订的黑白合同不同于第2种，只要双方意思表示真实，明确白合同仅用于备案，合同履行以黑合同为准。该种做法并不违反法律的强制性规定，此种黑合同是有效的。
三、黑白合同相关法条解析
相关案例：2005年8月，某市中级法院对某省交通厅所属单位(即采购人)与广东某工程公司(即中标供应商)之间所签订的一明一暗两份招标采购合同所发生的纠纷作出民事判决。
2003年5月，原告通过招标程序，与采购人签订了某市高速公路采购项目总价款为2.03亿元的合同，该合同(即"白合同")在某省发改委招投标处备了案。早在原告进场施工之前，双方曾经有口头协议；招标程序结束后，应被告的要求，双方又签订了补充协议(即"黑合同")，将已备案采购合同所签订的工程总价款2.03亿元下调至1.98亿元。这也是双方口头协议的内容。2004年11月，原告承揽的项目全部竣工，且陆续得到了工程款1.98亿元。但采、供双方最终结算时，对"黑合同"中的工程款数额没有异议，而对究竟按照哪份合同作为核算依据发生了争议。原告认为，已备案的合同是经过公开招标签订的，应作为结算的唯一根据。除被告已支付的款项外，还应支付与中标合同的差价款。被告则辩称，备案合同不是双方的真实意思表示，补充协议才真实体现双方权利义务。因为在公开招标之前，原告为了拿到招标采购项目，就对采购工程进行了部分垫资，并作出了许多极为优惠的许诺。原告进场施工6个月后，被告才为采购项目进行了形式上的公开招标程序，且参加投标的其他供应商都是原告事先寻找的陪标公司。因此，原、被告自愿签订的补充协议对双方才具有法律约束力。
审理：法院认为，原告是通过公开招标采购方式获得采购项目的，且双方对所签合同进行了备案，故该合同合法有效。而补充协议对原已备案的合同内容进行了变更，因此，应当认定变更后的协议构成了《招标投标法》中所禁止的"背离合同实质性内容"的变化，应认定补充协议为无效。最后，法院判决被告应根据"白合同"支付给原告2.03亿元的工程采购合同的差价款及其银行利息。
相关法条：《招标投标法》第十二条第三款：依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜，应当向有关行政监督部门备案。
第四十六条：招标人和中标人应当自中标通知发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得在订立背离合同实质性内容的其他协议。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条：当事人就同一建设工程另行订立的建设施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。
虽然按照合同法理论，白合同有违当事人的真实意思表示，白合同亦已不能发生法律效力，但是白合同作为经过法定程序备案的合同，法律强制性的赋予白合同作为工程结算的依据（最高院司法解释第21条）。而黑合同虽然没被否定合同效力，但已丧失了在争议解决中的决算依据效力。在司法实践中，黑合同效力有多大，是部分条款无效，还是不发生效力。根据山东省高院民事审判工作会谈纪要的内容，并未绝对否定黑合同的效力，而是赋予法官审理此类案件的自由裁量权，在具体量化“黑白合同”与依法变更合同的界限上，需要法官正确把握合同实质性变更和一般的合同内容变更的标准。对于工程的结算依据，该纪要认为“白合同”是依据招投标法这一法定形式确认的，虽然“黑合同”可能是当事人的真实意思表示，但由于合同内容规避法律规定、合同形式不合法，不能代替“白合同”即中标备案的效力，即不能依据“黑合同”作为结算工程款的依据。
因此，综合上述案例中法院对于俩份合同的认定，不可否认，发包方对于黑合同承担极大的法律风险，虽然黑合同是双方的真实意思表示，但在目前的司法环境下，黑合同并不具其产生效力的法律外衣，双方一旦对合同结算产生争议，发包方将处于极为不利的地位。作为房地产企业，我们祥泰致力于对卓越品质的追求，与其承担黑白合同的价格风险，不如从施工图设计、成本预算、基础施工等阶段寻求节约、降低成本，缩小黑白合同工程款项的差额，降低未知的法律风险。
