关于印发淮南市政府非税收入征收管理实施办法的通知
安徽淮南市人民政府
关于印发淮南市政府非税收入征收管理实施办法的通知
淮府[2005]125号
凤台县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构，各有关单位：
现将《淮南市政府非税收入征收管理实施办法》印发给你们，请严格遵照执行。
二00五年十二月十六日
淮南市政府非税收入征收管理实施办法
第一条 为了规范政府非税收入管理，加强政府宏观调控，促进经济和社会发展，根据《安徽省政府非税收入管理暂行办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条 本实施办法适用于本市政府非税收入的项目申报、征收管理、减免管理、票据管理及监督检查。
第三条 政府非税收入是指各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组织依据有关法律、法规和本办法规定，履行公共事务管理职能、利用国有资源或者国有资产、提供特定服务收取的税收以外的财政资金，包括：
(一)行政事业性收费。即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。
(二)政府性基金。即各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
(三)国有资源和国有资产有偿使用收入。即利用国有资源(资产)进行投资、经营、出让、转让、出租等，依据法律、法规、国务院和省人民政府有关规定收取的收益。国有资产收益包括：利用本部门、单位的固定资产(含房屋及其门面)和无形资产(含土地使用权)以及其他非经营性资产进行投资、经营、出租、出让、转让等取得的收入；经营性国有资产占用费收入；全国重点文物保护单位范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和全国重点文物保护单位的门票收入；通过进行社会招标和公开拍卖的城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等取得的收入；利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。国有资源收益主要包括：土地出让金收入；新增建设用地土地有偿使用费；探矿权和采矿权使用费及价款收入；出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收人；政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入；利用其他国有资源取得的收入。
(四)国有资本经营收益。即国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。
(五)彩票公益金。彩票公益金是政府为支持社会公共事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。
(六)罚没收入。即行政执法机关、司法机关依法实施的罚款、罚金、没收违法所得、追缴非法收入、没收财产和非法财物的变价收入等。
(七)其他政府非税收入。主要包括主管部门收取的管理费等集中收入，以政府名义接受的捐赠收入、政府财政资金产生的利息收人，依据法律、法规、规章，国务院和省、市人民政府有关规定收取的其他政府非税收入。
第四条 申请设立行政事业性收费项目、核定调整收费标准，执收单位应当严格履行报批手续，提供必需的资料报市政府非税收入征收管理机构和市物价行政管理部门审核后按有关程序办理。
第五条 执收单位不得开设政府非税收入帐户或者过渡性帐户，任何部门和单位擅自开设政府非税收入过渡性帐户，一律视同私设“小金库”处理。
第六条 市政府非税收入征收管理机构应在代理银行开设“政府非税收入汇缴结算帐户”，用于归集、记录、结算政府非税收入款项。
第七条 各类政府非税收入应当按照“收支两条线”管理规定，通过“政府非税收入汇缴结算帐户”归集后，定期划解国库或者财政专户，纳入财政管理。
第八条 对涉及上下级分成的政府非税收入，通过“政府非税收入汇缴结算帐户”实行定期划解、及时结算。市与中央、省分成的政府非税收入，按上级有关规定执行。市与县区分成的政府非税收入，其分成比例由市财政部门确定，未经市财政部门批准，任何部门(单位)不得擅自对政府非税收入作出分成规定和调整分成比例。
第九条 政府非税收入采取直接征收和委托征收两种方式。
法律、法规、规章规定了执收单位的政府非税收入，由执收单位收取。
执收单位根据法律、法规、规章的规定需要委托其他单位征收的，应由执收单位会同政府非税收入征收管理机构核准后，与受委托单位签订委托协议，明确委托征收事宜。
法律、法规、规章没有规定征收单位的政府非税收入，由政府非税收入征收管理机构直接收取或委托有关单位收取。
第十条 政府非税收入实行收缴分离制度，采取直接缴款和集中汇缴两种方式。
直接缴款是由缴款义务人在规定的时间内，持执收单位开具的《安徽省政府非税收入一般缴款书》，直接将款项缴人政府非税收入汇缴结算账户；
集中汇缴是经政府非税收入征收管理机构批准，由执收单位按照有关规定，将所收款项在5日内(法律、法规另有规定的，从其规定)汇总开具《安徽省政府非税收入一般缴款书》，集中缴入政府非税收入汇缴结算账户；
执收单位在征收政府非税收入时，应当向缴款义务人出具《安徽省政府非税收入一般缴款书》，督促缴款义务人到指定的代理银行将款项缴人政府非税收入汇缴结算帐户；
在现场执收中，执收单位应当向缴款义务人出具《安徽省政府非税收入专用票据》，并在5日内，将所收现款汇总开具《安徽省政府非税收入一般缴款书》，集中缴入政府非税收入汇缴结算帐户，不得隐匿、转移、截留、坐支。
未经批准，执收单位不得当场收取政府非税收入现款，法律、法规、规章另有规定的除外。
第十一条 执收机关直接没收违法者的财产、物品和追回违法者盗骗他人的赃物及违法者无现金支付能力而抵付罚款的物品，由执法机关造册报市政府非税收入征收管理机构统一处置。其中：属于必须销毁的物品，由公证机构公证后统一进行销毁；属于可变卖的物品由市政府非税收入征收管理机构委托社会中介机构公开拍卖。
第十二条 执收单位或者市政府非税收入征收管理机构应当依照规定收取政府非税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。
代征单位不得擅自缓收、减收、免收政府非税收入。缴款义务人符合规定条件，需要缓缴、减缴、免缴政府非税收入的，应当提出书面申请，由征收单位审核并签署意见，报市政府非税收入征收管理机构审核后，按照法定批准权限办理。
第十三条 缴入政府非税收入汇缴结算帐户的待结算资金，符合返还条件的，缴款义务人可以向执收单位或者市政府非税收入征收管理机构提出返还申请，由执收单位或者政府非税收入征收管理机构签署意见，经政府财政部门审核确认后返还缴款义务人。经确认为误收、多收的政府非税收入，由执收单位或者市政府非税收入征收管理机构提请政府财政部门直接退还缴款义务人。
第十四条 政府非税收入票据包括《安徽省政府非税收入一般缴款书》和《安徽省政府非税收入专用票据》两类，实行年度用票计划申报、分次限量、核旧领新制度。
第十五条 执收单位应在每年10月底前向市政府非税收入征收管理机构申报下年度用票计划，由市政府非税收入征收管理机构汇总后，在每年11月底前向省财政厅申报用票计划。
第十六条 执收单位首次购领政府非税收入票据，必须向市政府非税收入征收管理机构提出申请，同时提交收取政府非税收入的有关依据。经市政府非税收入征收管理机构审查符合规定的，发给《安徽省政府非税收入票据购领证》。执收单位财务部门凭《安徽省政府非税收入票据购领证》购领政府非税收入票据。
第十七条 执收单位再次购领政府非税收入票据，应出示《安徽省政府非税收入票据购领证》，并提交上次票据使用情况、收款解缴情况和本次购领票据申请。经市政府非税收入征收管理机构核对执收单位票面征收金额与征收入库数据大体一致时，按核旧领新原则发放政府非税收入票据。对审查不合格的，应查明原因，并限据有关规定进行处理。
第十八条 执收单位应当建立健全政府非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度，确定专人负责，保证票据安全。禁止转让、出借、代开政府非税收入票据；禁止伪造或者擅自印制政府非税收入票据；禁止使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据。遗失《安徽省政府椎税收入票据购领证》、政府非税收入票据的，立当查明原因，及时书面报告市政府非税收入征收管理机构，并登报申明作废。
第十九条 市政府非税收入征收管理机构以及执收单位应当依照法律、法规、规章的规定，征收政府非税收入，不得擅自扩大征收范围和提高征收标准。定期向社会公布政府非税收入项目、依据、茫围、对象和期限，接受社会监督。
第二十条 加大稽查力度，实现日常稽查和重点稽查的有机统一。不定期的开展日常稽查工作，日常稽查由监察机关牵头，市政府非税收入征收管理机构配合，对部门和单位政府非税收入征收管理、资金管理和票据管理进行监督检查，对违规问题联合下发处罚决定，增强日常稽查的严肃性。在未明文取消政府非税收入项目、降低征收标准的情况下，执收单位收取的政府非税收入总额应不低于前三年的平均水平，否则，部门(单位)负责人应向政府说明原因，对不能说明合理原因的执收单位，由市政府非税收入征收管理机构配合监察机关进行重点稽查；对不履行职责、应收不收、应罚不罚的，要追究主要领导和有关责任人的责任。
第二十一条 违反本实施办法或者有其他违法行为的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律、法规的规定处罚。
在缔约中，合同成立和合同生效为两个不同阶段。多数情况下，若无当事人约定或法律特别规定，依《合同法》第四十四条第一款，“依法成立的合同，自成立时生效”。但如果缔约双方对合同生效约定了某种条件或期限，或根据法律、行政法规规定合同生效需履行一定批准、登记程序时，合同成立和合同生效在时间上就会出现分离。此时的合同，虽经缔约双方意思表示一致而成立，但其生效尚需等待条件成就、期限届至或法定程序处理完结。这个介于合同成立和合同生效的中间阶段就是合同成立未生效。
在合同成立未生效阶段，合同对当事人是否有约束力，有何种约束力；当合同一方当事人不正当地促成或阻止生效条件成就时，其行为性质如何看待，善意相对人享有何种救济方式，善意相对人因此而受到损失时，对方当事人又应承担何种责任；负有依照法律、行政法规规定办理批准、登记手续的积极作为义务的一方当事人不履行作为义务，应承担何种责任，善意相对人为追求合同生效之目的有何救济方式，等等，司法实践中多因法无具文明定而认识不同常致法律适用的不一致，因此，对这个问题进行深入探讨就显得尤为必要。
一、合同成立未生效的情形
根据《合同法》第四十四条第二款、第四十五条第一款和第四十六条，合同成立未生效主要有如下三种情形：
1、法定生效条件尚未成就
《合同法》第四十四条第二款规定，“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本款中依照法律、行政法规规定办理批准、登记等手续是合同生效的法定特别要件。合同成立后，在依照法律、行政法规规定办理批准、登记等手续完成前，合同尚未发生法律效力。
2、约定生效条件未成就
《合同法》第四十五条第一款规定，“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效”。本款中，当事人附生效条件的约定是合同生效的约定特别要件。合同成立后，当事人约定的生效条件成就之前，合同尚未发生法律效力。
3、约定生效期限未届至
《合同法》第四十六条规定，“当事人对合同的效力可以约定附期限。附生效期限的合同，自期限届至时生效”。本条中，当事人附生效期限的约定是合同生效的约定特别要件。合同成立后，当事人约定的生效期限届至之前，合同尚未发生法律效力。
二、合同成立未生效的特征
合同成立以当事人的意思表示一致为基本要件，而合同生效则标志着合同对当事人的拘束力开始发生。合同成立未生效处于合同成立至合同生效的期间，具有如下特征：
1、合同经当事人意思表示一致已经成立，当事人之间已经建立了特定的权利、义务关系；只是因法定或约定的生效的特别要件尚未成就，尚不能发生当事人缔约时预期的法律效力；
2、当事人对合同约定的权利享有期待权，负有等待生效期限届至、生效条件成就的消极不作为义务或按照法律、行政法规规定办理批准、登记等手续的积极作为义务。
3、在生效的特别要件成就前，合同的效力处于停止状态，除附生效期限的合同外，由于生效的法定或约定的特别要件能否成就具有不确定性，合同能否生效亦具有不确定性。
4、在合同成立未生效中，对于依照法律、行政法规规定经批准或者登记才能生效的情形，2009年4月24日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释[2009] 5号，以下简称“合同法解释二”）第八条规定“人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任”，是对传统民法理论中缔约过失责任原则的创新，扩大了缔约过失责任的范围；对于附生效条件的情形，通过条件拟制的方式设定了与恶意当事人所追求的合同效力意愿直接相反的救济方式，但没有给予善意相对人为追求最大利益对此应享有的选择权。
三、合同成立未生效责任分析
从类型上看，合同责任一般包括违约责任、预期违约责任以及缔约过失责任。所谓违约责任，是指当事人因不履行或不完全履行合同债务时所应承担的责任；所谓预期违约责任，是指在合同有效成立后至合同约定的履行期限到来之前，当事人一方向另一方明确表示其将不履行合同义务，或者当事人一方的自身行为或客观事实默示其将不能依约履行合同义务所应承担的责任；而缔约过失责任则是在合同订立过程中，一方当事人因其过错，致使合同不成立、无效或被撤销，使对方当事人受到信赖利益损失时过错方应承担的责任。
合同成立未生效虽尚未发生当事人缔约时预期的法律效力，但已在当事人之间产生了期待合同约定权利实现的法律关系。合同依法成立后对当事人有法律约束力，当事人不履行成立未生效合同的义务是违约还是缔约过失，笔者以为不宜总而论之，而应区分其行为导致的结果予以分别确认。
1、附生效期限责任分析
在合同成立未生效情形中，附生效期限是当事人以将来一定到来的期限为条件控制合同效力发生的意思表示。在约定的生效期限届至前，当事人负有等待生效期限届至的消极不作为义务。由于约定的生效期限是必将届至的客观事实，当事人明示或默示其将不履行合同义务，显属“预期违约”。因此，根据合同法第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务……”和第一百零八条规定“当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任”，善意当事人可以解除合同，明示或默示将不履行合同义务的当事人应向善意当事人承担违约责任。
2、附生效条件责任分析
在合同成立未生效情形中，附生效条件是当事人以将来不确定事实的发生与否为条件控制合同效力发生的意思表示。在约定的生效条件成就前，当事人负有等待生效条件成就的消极不作为义务，如果当事人恶意促成或阻止合同生效条件成就，则可能导致善意当事人对合同预期利益的损害。
⑴法定条件拟制及其存在的问题
《合同法》第四十五条第二款规定：“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就”。该条规定是在合同附生效条件情形下，一方当事人为自己的利益，不正当地阻止或促成生效条件成就时，为善意相对人在合同预期利益受损时提供的一种救济方式，是以法定方式确定条件拟制的结果，从而否定恶意促成或阻止合同生效的当事人所追求的合同效力状态。依此，当恶意当事人为自己的利益不正当地促成或阻止条件成就时，结果是附条件生效的合同或提前发生法律效力，或延缓发生法律效力甚至不发生法律效力，适用法定条件拟制时，则设定与恶意当事人意愿直接相反的法律后果。
但是，恶意当事人所追求的合同的法律效力提前或延缓发生，在实践中，并非绝对不为善意相对人所接受。当善意相对人认为接受比拒绝更有利或者损失更小时，就可能会在要求赔偿的基础上接受恶意当事人所追求的合同的法律效力，而按照《合同法》第四十五条第二款规定的条件拟制处理时，善意相对人基于对自身利益的考虑对合同效力的上述选择权就不能得到满足。法律为惩戒恶意当事人、保护善意相对人提供的救济制度所产生的法律后果，却发生了与善意相对人追求最大利益的意愿相反的结果，因而，从这个角度来看，法定条件拟制与本条规定的立法本意是相悖的。
鉴于此，笔者认为，为更好地保护权利人之权利，在对合同生效附条件拟制时，应允许善意相对人根据自己的意愿对合同生效条件成就与否进行选择。因此，对于因恶意当事人不正当地促成或阻止条件成就时，在认定合同效力时，首先应赋予善意相对人追求或放弃合同缔约之目的的选择权。如果善意相对人愿意接受恶意当事人以不正当行为追求的合同效力的结果，同意或放弃合同缔约，则善意相对人的意愿应获得支持；如果善意相对人不愿意接受恶意当事人以不正当行为追求的合同效力的结果，仍同意继续或者放弃合同缔约，则应当依据《合同法》第四十五条第二款的规定否定恶意当事人追求的合同效力。
⑵附生效条件责任
如前述，尊重生效条件成就与否未定的状态，负有等待生效条件成就的消极不作为义务，是附生效条件合同当事人应当履行的义务。在现有法律框架下，当事人为自己的利益，以不正当行为阻止生效条件成就，致使约定的合同生效条件延缓成就甚至不生效，其行为违反了成立附生效条件合同当事人应遵守的义务，也违背了诚实信用原则，适用法定条件拟制时应视为条件已成就，此时合同依法被认定为生效，因此，对恶意行为人不履行义务的行为应按违约责任来处理。
同样，在现有法律框架下，当事人为自己的利益，以不正当行为促成生效条件成就，致使约定的合同生效条件提前成就，其行为违反了成立附生效条件合同当事人应遵守的义务，也违背了诚实信用原则，适用法定条件拟制时视为合同生效条件不成就，此时合同依法被认定为不生效，因此，对恶意行为人不履行义务的过错行为应按缔约过失责任来处理。
三、法定生效条件责任分析
在合同成立未生效情形中，对于某些类别的合同，依照法律、行政法规规定办理批准、登记等手续，是国家对这些类别合同行使管理权的方式。依照法律、行政法规规定办理批准、登记手续，是这些类别合同生效的法定条件。合同依法成立后，法定的生效条件成就前，当事人负有依照法律、行政法规规定办理批准、登记等手续的积极作为义务。
⑴司法解释对于“合同未生效”的理解及缔约过失责任的创新形式
1999年12月19日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（法释[1999] 19号，以下简称“合同法解释一”）第九条规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、法规规定应当办理批准手续或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效”。以往的司法实践中，对于未按法律、法规规定办理批准、登记手续的合同，一般认定为无效合同，依据合同无效原物返还原则主张当事人的权利，并依据缔约过失责任的原则确定过错方承担的责任。这种做法使许多可以通过办理批准、登记手续仍能生效且当事人也愿意生效的合同归于无效；合同法解释一第九条将未按规定办理批准、登记手续的合同的效力状态规定为未生效，否定了以往司法实践的做法，但对于合同被认定为未生效后应如何处理，亦没有明确规定。对于“合同未生效”，笔者认为，应该理解为合同的法定生效条件尚未成就，合同仍处于成立未生效状态，如果当事人愿意且通过办理批准、登记等手续在客观上能够使合同生效，当事人仍可积极作为以致合同生效，是符合《合同法》立法精神的。
在实践中，合同成立后，由于市场价格出现较大幅度的上涨等因素，负有办理批准或者登记手续的一方当事人有的故意不去或者拖延办理批准或者登记手续，致使合同不能生效。由于合同未生效，遭受损失的一方当事人就不能按照合同追究对方的违约责任，只能按照缔约过失责任原则，列为其他违背诚实信用原则的行为，要求其承担缔约过失责任。如前述，按照传统民法理论，缔约过失责任主要是民事赔偿责任。合同法司法解释二第八条规定，“依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的"其他违背诚实信用原则的行为"，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任”。显然该条规定突破了传统的民法理论，在明确缔约过失责任的赔偿范围的基础上，创新了缔约过失责任的承担方式。也就是说，依照法律、行政法规规定须经批准或者登记才能生效的合同，负有办理批准或者登记手续义务的当事人于合同成立后怠于办理批准或者登记手续，导致合同因法定生效条件未成就不能生效的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的其他违背诚实信用原则的情形，另一方当事人可依此主张缔约过失责任：即可以在向对方请求赔偿遭受的实际损失的同时，请求人民法院判决由其自行办理批准或者登记手续以及向对方请求赔偿由此产生的费用，以使合同生效，尽可能维护合同关系的稳定。
⑵法定生效条件责任
尊重生效条件成就与否未定的效力状态，履行依照法律、行政法规规定办理批准和登记手续，是有法定生效条件合同当事人应当履行的义务。一方当事人为自己的利益，不积极履行办理批准、登记手续的作为义务，能作为而不作为，致使合同的法定生效条件未成就，其行为违反了成立有法定生效条件合同当事人应遵守的义务，也违背了诚实信用原则，此时合同应认定为未生效，如果合同的法定生效条件客观上已不具有成就的可能，合同终不能生效，对负有积极作为义务的一方当事人不履行作为义务的行为应按缔约过失责任来处理；但若合同的法定生效条件在客观上仍有成就的，另一方当事人也愿意追求合同生效的目的，人民法院可以根据案件的具体情况和另一方当事人的请求，依合同法司法解释二第八条判决另一方当事人自己办理有关手续，对方当事人对由此产生的费用和给另一方当事人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任，对负有积极作为义务的一方当事人不履行作为义务的行为仍应按缔约过失责任来处理，只是赔偿范围和承担方式有所扩大和区别。
作者，法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545
