本溪市城市地下空间开发利用管理规定
辽宁省本溪市人民政府
本溪市城市地下空间开发利用管理规定
（2002年10月10日 本溪市人民政府令第97号公布）
第一章 总则
第一条 为合理开发城市地下空间资源，适应城市现代化建设和可持续发展需要，加强对城市地下空间开发利用的统一管理，依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国人民防空法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 凡在我市城市规划区范围内编制地下空间利用规划、开发利用地下空间的单位和个人，必须遵守本规定。
第三条 本规定所称地下空间是指城市规划区（含县城）内地表以下的空间，包括战时具备防护能力的地下防护空间和战时不具备防护能力的地下非防护空间。
本规定所称地下空间开发利用是指在地表以下（含半地下）建设建筑物或构筑物，安排城市人民防空设施和城市的生产、生活、防灾等项目。
第四条 市建设行政主管部门负责全市地下空间规划和开发利用的管理工作。
市人民防空主管部门参与全市地下空间规划和开发利用的管理工作，并负责地下防护空间的规划、审批、建设和使用等管理工作；会同有关部门负责对人民防空工程（含防空地下室）建设项目的设计审查、工程质量监督和竣工验收。
第五条 城市地下空间开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益、战备效益和环境效益相结合，考虑防灾和人民防空等需要。
第六条 人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）属国防工程和社会公益性建设项目，按照国家相关规定享受优惠政策。
鼓励社会团体、企业、事业单位和个人投资开发利用人民防空设备设施，给予优惠政策；鼓励外商投资建设、改造人民防空工程，并按照国家税收法律、法规有关规定，给予相应的税收优惠政策。
第二章 地下空间开发利用规划
第七条 城市地下空间开发利用规划是城市总体规划的重要组成部分，依据《中华人民共和国城市规划法》的规定进行审批和调整。在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要编制城市地下空间开发利用规划。城市地下空间开发利用规划需要变更的，须经原批准机关审批。
第八条 城市地下空间开发利用规划的编制应由具备相应资格的规划设计单位和有关部门承担。
城市地下空间开发利用规划，应依据市建设行政主管部门和人民防空主管部门提供的规划设计条件进行编制，并经市建设行政主管部门和人民防空主管部门审查同意，市人民政府审核，报省人民政府批准后方可实施。
第九条 编制城市地下空间开发利用规划应遵守下列规定：
（一）保护和改善生态环境、市容景观、现有设施和自然资源，坚持因地制宜、远近结合、全面规划、分步实施的原则，使地下空间开发利用与本地区的经济发展水平相适应。
（二）应结合本地实际制定可行的指标体系，确保规划的合理性和先进性。
（三）点线面结合，形成完整的网络体系。实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调。
第十条 城市地下空间开发利用规划一般应包括下列内容：
（一）地下空间开发利用规划的基础资料（含地质构造、自然条件及地下设施的现状与布局）等。
（二）地下空间功能分区、发展预测、开发战略、开发层次等分析。
（三）地下防护空间工程设施的结构、规模、布局和地下生命线工程的规划。
（四）城市重要基础设施和商业设施的规划和布局。
（五）小区或单体建筑地下空间开发利用的控制要求和地下空间规划的关系。
（六）地下交通系统和城市管沟规划。
（七）对地下大型设施的具体位置、出入口方向、不同地段的高程、各设施之间的关系做出综合安排。
（八）地下空间开发时序规划。
（九）地下空间开发的工程量和投资估算。
（十）地下空间规划实施的保证措施等。
地下空间开发利用规划成果包括规划文本、规划图和规划说明书等。
第十一条 在编制城市分区规划、详细规划时，应按照城市地下空间开发利用规划对地下空间资源做出安排，确定在该地域内安排的地下防护或非防护空间的建设项目、数量。
第十二条 城市开发小区公共设施和社区服务设施等，应充分利用地下或半地下空间设置。
第三章 地下空间的开发建设
第十三条 城市地下空间的开发建设，必须符合城市地下空间开发利用规划及各地域的详细规划，服从规划管理。
第十四条 建设项目对已建成的或规划定位的地下防护空间的开发、利用可能产生影响的，建设单位应先经市人民防空主管部门同意后，方可向有关部门申请办理建设开工手续。
第十五条 城市规划区内建设的大型地下工程，应由市建设行政主管部门会同市人民防空主管部门组织进行可行性论证和设计审查；未经市人民防空主管部门审查同意，不得立项和实施建设。
第十六条 独立开发建设的地下交通、商业、仓储、通信、管线、人防设施等大型地下工程项目，应持批准文件技术资料，依据《中华人民共和国城市规划法》的有关规定向建设行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
城市新建民用建筑按照国家规定应修建的防空地下室，不占工程建设指标，其规模、等级、战时使用性质等须经人民防空主管部门审定后，方可办理建设工程规划许可证。
第十七条 地下工程竣工验收后，建设单位应在竣工验收后6个月内向市城建档案馆报送竣工图纸和资料，并报市人民防空主管部门备案。
第十八条 地下工程的勘察设计应尽量满足地下空间环境、安全和现有设施运行、维护等方面的要求。地下工程的使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。地下防护工程的勘察设计必须符合《人民防空工程战术技术要求》。
第十九条 建设单位在进行地下工程施工时，应避免因施工干扰城市正常的交通和生活秩序，因地下工程施工造成损坏的地表地貌应及时恢复。
第二十条 凡具备共同沟使用条件的地下电缆、管道等，经市建设行政主管部门批准应在共同沟中敷设。
第二十一条 地下工程需改变原定使用性质、用途或做较大规模改变的，必须经原审批机关审批。
第四章 地下空间的使用
第二十二条 城市地下空间工程设施由开发建设单位或使用单位管理，并接受市建设行政主管部门的监督检查。地下防护工程设施应接受市人民防空主管部门监督检查。
第二十三条 平战结合的地下工程的开发利用实行“使用证”制度，坚持有偿使用、用管结合原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法租赁。
第二十四条 地下工程投入使用后，市建设行政主管部门应划定该地下工程的安全防护范围。禁止在此范围内爆破、钻探、开渠等影响地下工程安全的作业；禁止任何单位和个人占用、堵塞和破坏地下工程的出入口；禁止向地下工程内部及其孔口附近排泄废气、废水和倾倒垃圾。
第二十五条 建设单位和使用单位要按照国家有关技术规范加强地下工程的维护管理和设备的维护更新；建立健全维护管理档案和制度；地下工程的维修、装饰不得擅自改变其工程结构设计，确需改变原结构设计的，须经原审批机关重新办理审批手续。
第二十六条 建设单位和使用单位要建立健全安全责任制度，采取可靠措施防止火灾、水灾、爆炸和危害人身健康的各种污染，在有人员活动的地下工程内，不得储存易燃、易爆和有毒物品。市建设行政主管部门和市人民防空主管部门有权责令使用单位对使用不当或存在隐患的地下工程进行整治。
第二十七条 平战结合的地下工程，使用单位应保证各项防护设施的状态良好，并确保战时能迅速投入使用，战备需要时必须无条件撤出。
第五章 法律责任
第二十八条 建设、施工单位违反本规定，有下列行为之一的，由市人民防空主管部门责令改正并给予处罚：
（一）未按规划建设地下防护空间，造成规划无法实施和未按规定结合民用建筑修建防空地下室的，除按应建面积的实际造价交纳易地建设费外，并按《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十一条规定予以处罚；
（二）未按原设计进行地下防护工程施工或不按照国家规定的质量标准和技术要求进行施工的，按《建设工程质量管理条例》第六十四条规定予以处罚。
第二十九条 地下防护工程使用单位擅自改变结构设计的，由市人民防空主管部门责令改正，并按《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十二条（三）项规定对使用单位予以处罚；因改变结构设计给地下防护工程或地面建筑工程造成损失的，还须按其损失额予以赔偿。
第三十条 任何单位和个人对地下防护工程进行破坏或排泄废水、废物、垃圾造成污染等影响工程正常使用的，除按其损失大小予以赔偿外，由市人民防空主管部门按《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十二条（一）、（三）项规定予以处罚。
第三十一条 违反本规定的行为涉及其他行政管理部门权限的，由有关部门依法予以处罚。
第三十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十三条 地下空间规划、开发利用管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或上级部门给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十四条 本规定自发布之日起施行。
出借机动车肇事致他人人身损害
车主应否承担赔偿责任
——数行为间接结合发生同一损害后果的认定
河北贾俊清律师事务所——董振宇
案情 ：
原告:耿某
被告:王某
被告:董某
2005年6月15日30分,被告王某无证驾驶无牌照二轮摩托车行驶至106国道霸州市益津市场处,与骑自行车的原告耿某相撞,构成交通事故.经霸州市公安交通警察大队第6468号交通事故认定书认定：被告王某负事故的全部责任,原告耿某无事故责任.原告受伤后在霸州市第一人民医院住院治疗20天,经诊断为第二腰椎压缩性骨折.同年9月份耿某以王某、董某为被告向人民法院起诉，要求二被告赔偿医药费、误工费、护理费、住院伙食补助费等损失。
被告王某辩称，原告的诉讼请求过高，被告王某只能依法赔偿，被告董某系肇事车辆的车主，存在一定的过错，也应承但部分赔偿责任。
被告董某辩称；肇事车辆非我所有，人也不是我撞的，我不应承担责任。
审判：
经审理查明：肇事无牌照摩托车系董某所有。法院认为：被告王某无证驾驶摩托车发生交通事故，经霸州市公安交通警察大队第6468号交通事故认定书认定：被告王某负事故的全部责任，原告耿某无责任，对此认定书本院予以确认。对原告耿某因此造成的损失应予以赔偿。被告董某明知自己的摩托车无牌照仍借给王某使用，具有一定过错，对此次事故发生具有一定的责任，应负连带赔偿责任。判决如下：
1、王某赔偿原告耿某医药费、误工费、护理费、住院费、伙食补助费等损失14560.74元。
2、被告董某对上述款项负连带赔偿责任。
判决生效后，原告、被告均未上诉，判决生效。
作者观点：
首先应明确的是，道路交通管理部门处理交通事故，只确认交通事故的肇事者应否承担责任及责任的大小，并不同时处理责任者就其承担的赔偿额与相关者分担的问题，因其纯属民事争议，不属道路交通行政管辖范围。本文讨论的问题是：1、借用人驾驶借用的机动车发生交通事故且借用人（肇事者）的责任已由交通管理部门认定，车主是否应承担借用人（肇事者）已被确定的交通事故责任？2、根据什么原则确定车主与借用人承担赔偿责任的大小比例？
一、车主承担损害赔偿责任以车主出借机动车时存在过错为要件。
车主是否应承担借用人驾驶其出借的机动车造成交通事故的责任，现行的法律及司法解释没有明确具体的规定。因此适用《民法通则》有关民事责任的一般规定。《民法通则》第一百零六条第二款：“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产、侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。“同时一些地方高级法院的有关交通事故赔偿案件的指导性文件、文章中的观点颇值得我们借鉴。《河南省高级人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件若干问题的意见》第十一条“租赁车辆，承租人自己驾驶发生交通事故或者承租人雇佣的人驾驶发生交通事故；应以承租人为被告。”第十二条“借用他人车辆发生交通事故的，依照前条规定确认被告。”第十三条“出租或出借车辆发生交通事故的，如出租人或出借人有过错，应将出租人与承租人或出借人与借用人列为共同被告。”江苏省高级人民法院《关于当前交通事故损害赔偿案件审理情况的调查与思考》①一文中关于交通事故损害赔偿案件的责任主体第五条：“出租出借形式下的责任主体，在车辆所有人基于利益和信任的关系，将车辆租给或借给他人使用的情况下，车辆的承租人或借用人是运行的支配者，同时也是运行利益的归属者。因此如发生交通事故，应由承租人或借用人承担赔偿责任，如果承租人和借用人不具备使用和驾驶车辆的资格或技能，基于信任关系，应当由出租人、承租人或出借人、借用人承担连带赔偿责任。”这两个文件的共同点是：都确定了出借人（车主）承担赔偿责任以其在出借过程中存在的过错为原则，也就是说在出借过程中车主有过错承担责任，无过错不承担责任，即适用过错原则。
民法中的过错是行为人的一种心理状态，包括故意和过失两种基本形式。所谓的故意是行为人预见到自己的行为的损害后果，却希望或听任其发生。所谓过失，是行为人对自己的行为的后果应该预见却未预见，或者虽然预见却轻信损害后果不会发生。我们认为车主在出借机动车时的过错，一般表现为过失，即在车主出借机动车时应该注意到可能影响行车安全导致交通事故的一些因素，但由于疏忽大意没有注意到或虽然注意到但轻信不会发生交通事故，这些因素不外乎所出借的机动车的安全技术性能和借用人的驾驶资格及精神健康状况两个方面。如：车辆是否有行车证；是否有影响行车安全的故障；借用人是否有相应车型的驾驶证；精神健康状况是否适合驾驶车辆（如是否醉酒）等等。机动车是一种高速运输工具，其运行必然给周围环境带来危险性。根据法律有关规定或驾驶工作本身特点让车主（出借人）承担必要的注意义务是合理的，这不仅是基于为借用人的安全考虑，也是整个社会安全的需要。如果车主在出借机动车时有过错，则车主应在交通管理部门确认的借用人（肇事者）承担责任范围内承担与其过错相当的赔偿责任。
这里应强调，车主对安全隐患的注意义务仅存在借用合同订立阶段车辆交付借用人之前。如合格的借用人依据借用合同在占有车辆后饮酒驾车或车辆行进过程中出现故障而导致交通事故发生，车主不应承但责任，因为这些情况车主无法预见和控制。否则对车主显失公平。
顺便说明，无过错的车主不承担出借机动车肇事责任符合“运行支配”和“运行利益”“二元说”理论。“二元说”是国外立法界定机动车损害赔偿责任主体时的判断标准。最高人民法院最近几年做出的有关司法解释体现了这一精神，如《关于被偷盗机动车肇事后由谁承担损害赔偿责任的批复》《关于连环购车未办过户手续，原车主是否对机动车发生交通事故致人损伤承担责任的请示的批复》等。“二元说”确定交通事故赔偿责任主体的标准内容是：某人是不是机动车赔偿责任的主体，要从其是否对该机动车的运行实际上位于支配地位和是否从该机动车的运行中获得利益两个方面判断。无过错车主之所以不承担出借机动车肇事的赔偿责任，是因为通过借用合同，借用人成为实际的支配者，而车主不享有这两方面的权利和利益。在本案中被告董某出借机动车时，明知车辆没有行驶证、未查明借用人王某有无驾驶资格，却轻率地将机动车交付借用人王某驾驶，具有一定的过错，应承担一定的赔偿责任。法院的认定无疑是正确的。
二、车主应依据过失的大小或者原因比例承担相应的赔偿责任。
毫无疑问，本案中原告耿某受伤损害的结果是董某出借无牌照二轮摩托车与王某无证驾驶及采取措施不当相结合造成的。故判明董某与王某有无共同过失及二人行为是“直接结合”还是“间接结合”对正确的处理本案至关重要，关系到二被告应否承担连带责任。
何为共同过失？共同过失要求数个行为具有客观牵连。所谓客观牵连，指数行为均为损害之共同原因，数人之过失相同。②本案中董某与王某所负注意义务不同，这就决定了过失的内容不同，因此，二被告没有共同过失。
在实践中区分“直接结合”与“间接结合”非常困难，有的学者曾举例：“上游以相同生产方法生产同类产品的两家化工企业分别向河流排水，甲企业日排水量20吨，乙企业日排水量5吨，由于排污水污染下游致某养殖园鱼虾死亡。如认为直接结合两化工厂承担连带责任，显然认定直接结合对乙企业不公平，认定间接结合，又显得牵强。”③
要判断数个行为是直接结合，还是间接结合。首先应明确：“直接结合”和“间接结合”的内涵是什么？
“直接结合”是指数行为结合程度非常的紧密。对加害后果而言，各自的原因力和加害部分无法区分，虽然这种结合具有偶然因素，但其紧密程度使数个行为凝结为一个共同的加害行为共同对受害人产生了损害。而与之相对的“间接结合”是指多个原因行为的结合具有偶然性，但这些行为对损害结果而言并非全部都是直接地导致损害的发生的行为。其中某些行为或者原因是为另一个行为或者必然导致损害结果发生创造条件，而其本身并不会也不可能直接引发损害结果。④为此，我们认为判断数个行为是“直接结合”还是“间接结合”，结合分析行为与损害结果之间的因果关系类型，便可以准确迅速的得出结论。在原因力的分类中，根据与损害结果的联系的紧密程度，原因可以分为直接原因和间接原因，前者指直接引起损害结果发生的原因事实。即损害结果是由行为人的行为直接引起的；后者是指间接引起损害结果发生的原因事实，即损害结果是由行为人的行为引起的结果引起的。我们认为如果数个行为人分别实施的行为均是造成同一损害后果的直接原因时，可以认定诸行为为“直接结合”；如果数人分别实施的行为对同一损害后果，有的是直接原因，有的是间接原因则应认定诸行为是“间接结合”。上例中养殖园中的鱼虾死亡损害后果，甲乙二企业的排污行为均是直接原因，属于“直接结合”，二企业应对此损害后果承担连带责任。必须明确连带责任是为保护受害人利益，受害人有权要求共同侵权人之一或部分先行承担全部民事责任，或者在其他侵权人暂无力承担赔偿责任的情况下，先由有赔偿能力的侵权人全部赔偿，承担了全部赔偿责任的侵权人再向其他侵权人进行追索应承担的份额。它是一种对外责任。但在共同侵权人内部，则应根据侵权行为人的过错程度，按比例承担责任。
本案中王某驾车将耿某撞倒，是耿某受伤结果的直接原因；董某将机动车借给无驾驶资格的王某，为王某驾车提供了条件，间接导致本案事故的发生，是耿某受伤结果的间接原因。故王某与董某分别实施的行为紧密结合造成耿某损伤的结果，是“间接结合”。
遵循判断原因力大小比例的基本原则：直接原因的原因力大与间接原因。同时王某与董某过失程度亦不相同。本案中王某在驾驶过程中，实际操作、控制着车辆运行路线、方向、速度，对车辆运行起主导作用，面临险情其采取措施是否得当直接关系到自身及他人的生命、财产安全。因此王某对安全行驶负有高度注意义务，其采取措施不当造成耿某受伤损害的结果，属于重大过失。而车主董某在车辆交付后就失去了对车辆运行的实际控制，其注意义务仅存在于借用合同订立阶段，其未对王某驾驶资格验明的情况下，将机动车借给王某，属于一般过失。根据判断过失程度的原则：重大过失重于一般过失，因此对耿某的损害结果，王某应承担较大的赔偿比例，董某应承担较小的赔偿比例。
综上述，本案中董某将二轮摩托车借给王某，王某无照驾驶摩托车将耿某撞伤。董某与王某分别实施不同行为间接结合造成耿某受伤损害后果，没有共同的故意和过失。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条第二款：“二人以上没有共同故意和过失，但分别实施数个行为间接结合发生同一损害结果应当根据过失大小或原因比例各自承担相应的赔偿责任。”根据上述规定结合本案情况，我们认为对耿某的损害结果王某承担70%赔偿责任，董某承担30%比较适宜。
法院判决王某与董某承担连带责任值得商榷
通讯地址：河北霸州迎宾东道河北贾俊清律师事务所 董振宇
邮编：065700
电话：13785602135
注释：
①中华人民共和国最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与思考》（总第十四卷），法律出版社出版2003年版，第161页。
②祝铭山主编：《人身伤害赔偿纠纷》中国法制出版社出版，2003年8月出版，第71页
③李琦主编《民事侵权法实证分析》中国法制出版社2005年3月出版第200页
④同③第53页
