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实施人民监督员制度是完善检察制度实现司法公正的有效途径

山东省泰安市岱岳区人民检察院 王治朝


众所周知，任何权力不受制约必然产生腐败，人民监督员制度在检察机关的实施，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，在程序上制约检察权，有效防止司法腐败，而且有助于公众与检察机关、检察官的沟通，树立检察机关的司法权威，实现司法独立，促进和提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平，是完善检察制度，实现司法公正的新途径，
一、人民监督员制约司法权的重要作用
我国刑诉法规定，检察机关是国家的法律监督机关，保障国家刑事法律的统一正确实施，维护社会主义法制，负有对公安机关、人民法院的刑事诉讼活动的监督。在监督其他机关正确执法的情况下，检察机关又是如何自我监督呢？任何公权力主体单一的“自我监督”是难以让人信服，也难以真正达到监督目的的。2003年，最高人民检察院制定和颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），并在部分地区试点，取得了显著效果，有学者认为，检察机关主动试行人民监督员制度，且“跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众，不但为民主监督另辟蹊径，也使人民的监督权力形诸制度”①，肯定了人民监督员制度的正确性、必要性和重要性。检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件，就是查清事实和适用法律的过程，在通常情况下，认定事实和适用法律两者往往统一于同一个司法主体，即检察官手中。对于案情比较简单的非重大自侦案件，采用主办检察官制度，独任办理，可以提高司法效率，节约司法资源。对于重大自侦案件和涉及上级，其他部门利益广，干涉多的复杂案件，实行人民监督员制度模式，使得此类案件中检察机关侦查与公诉两部门的距离拉大，平衡了该类案件中原来追诉力量过于强大，控辩力量对比悬殊的结构。人民监督员在自侦案件办理中的职责就是通过对检察官办理案件的全部过程，运用自己的经验对案件事实、检察机关的刑事案件侦查活动以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服、拟予撤销和拟予不起诉等都置于监督之下，建立起有效的外部监督机制。从人民监督员在制约检察机关办理的自侦案件中发挥的作用来看，其监督权被分为两个部分，一是事实监督的权力，二是法律监督的权力，在某种意义上看，人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件办理过程，有利于制约司法权。原因主要有以下几点：
（1）有利于在司法程序上建立民主监督制约机制。司法权作为国家权力的重要组成部分，虽然在我国社会生活中的权威还没有完全建立起来，但必须加强和完善。我国现今司法权的矛盾是，一方面司法机关没有建立起权威，司法权受行政权钳制太多，另一方面，司法权又存在严重的腐败问题，因而，树立司法权威与打击司法腐败应该是并重的。就目前而言，司法权的监督行使主要有人大监督、新闻舆论监督、社会监督等外部机制上的监督制约，相对于这些外部监督机制来说，人民监督员制度是一种程序内的民主监督制约机制。人民监督员自始至终参与自侦案件办理的全过程，并依据自己的知识和来自民众的经验，同检察官一起对案件进行办理，这与人大监督、新闻监督等外部形式相比，更能反映民众的呼声，能直接将民众的意见反映到案件的始终，从而在程序上填补了自侦案件在检察环节上的监督空白，使得进入审判程序前的案件处理已受到外部的有效监督，增强了检察机关行使职权的正当性，实现了对检察权的必要制约，也提高了自侦案件的质量。
（2）可以监督检察官的司法行为
在不违背宪法和法律的框架下，人民监督员制度的建立，打破了检察机关自侦刑事案件的侦查活动和批捕、撤销案件、起诉、不起诉决定权的封闭运行状态，检察官和人民监督员同时介入案件共同完成审判前的刑事诉讼过程，加之检察官和人民监督员的地位平等，在法律地位上不依附于检察官，使得他能够敢于监督检察官的司法行为，有效避免了检察官在权力行使中可能出现的怠慢和恣意。
（3）最大程度地实现了司法公开。检察机关直接受理侦查的刑事案件的侦查，被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕决定，拟撤销的和拟不起诉等环节的公开、公正是实现司法公正的必要环节，这些环节的公开使职务违法犯罪行为为暴露无遗。人民监督员的参与不仅仅是一般程序意义上的监督，他们从头到尾参与案件办理，对案件了解的最清楚，而他们都是由机关、团体、企事业单位推荐的，并严格按照最高人民检察院制度和颁布的《规定》严格遴选的，大多数来自普通民众，而普通民众参与司法活动正标志着司法公开的程度，由此可见，人民监督员制度的实施最大程度地实现了司法公开。
（4）人民监督员全程参与案件办理，可以有效防止司法腐败
人民监督员和检察官在办理自侦案件时形成了一个临时工作小组，其目的是一致的，即公正地处理案件，但两者之间的具体利益又不相同。对于人民监督员来说，是为了协助和监督检察机关办理案件而与检察官一起工作的。对于检察官来说，在某种程度上更愿意独立办案，不受任何人的监督制约。依照《规定》，“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书”。《规定》第5条“人民监督员任期同本届检察长的任期相同”，由此可见，人民监督员的职责比较固定，也有任期限制，同检察官之间的关系，不同于检察官与检察官之间的长期、稳定的同事关系，对于检察官的受贿、徇私舞弊等司法腐败行为，不会碍于情面予以庇护。他们同检察官之间利害关系小，没必要对检察官趋炎附势，因而能起到实质的监督，有效起到防止司法腐败的作用。
二、人民监督员制度的法律依据与实施意义
人民监督员制度的创设是检察机关依照宪法和法律规定，不断改革和完善检察制度的重大突破，是检察制度改革迈出的实质性一步，对完善我国检察制度有着重要而深远的意义。
1、我国的国家性质为人民监督员监督检察机关自侦案件的办理提供了宪法保障。宪法规定，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权利属于人民，人民可以通过各种途径和形式，依法管理国家事务和社会事务，并有权对法律的实施包括司法活动实行监督。《人民检察院组织法》也规定检察机关由权力机关产生，受权力机关的监督，向权力机关负责。人民监督员制度就是宪法和法律赋予人民群众的法定监督权利的具体化、经常化②。人民监督员制度的实施就是将司法权保持其应有的人民性具体到司法实践中，是保障检察机关公正办理自侦刑事案件的有效措施。
通过人民监督员制度的落实，使民众享有参与和监督检察机关的刑事诉讼活动，是司法民主的重要体现。完善人民监督员制度，也为人民行使民主权利，监督制约司法权的行使提供了一个更有效途径。
2、检察机关内部领导体制的改革赋予了人民监督员更多的发展机遇。针对检察官职业素质，独立办理案件能力相对有限的情况，检察机关内部长期实行科室负责人，分管检察长、检察长层层审批的办案制度，重大案件还需要经过检察委员会集体讨论决定。这种民主集中制的工作方式虽然有集思广益的优势，但是集体领导集体负责，办案检察官个人责任制不明确，也不利于对检察官独立承担办案进行监督。检察机关推行以主办检察官制度为试点的内部领导体制的改革，目的就是加强检察官独立办案的权力，解决层报，拖拉的弊端，由此可见，检察官办案的独立性加强了，作为随案监督的人民监督员就有了更大的发展空间。
三、人民监督员制度及其配套制度的健全与完善
人民监督员制度的实施是检察机关加强自身建设的重大举措，但也应看到，新事物的出现既要经过实践的不断检验，又要在实践中不断调整，充实和完善。在目前我国司法运行现状来看，实行人民监督员制度的重点就是避免在实行过程中的有名无实，走过场问题，由于客观存在着司法整体水平落后和与人民监督员制度相配套的其他制度，措施明显欠缺的客观现状。因而，我国人民监督员制度应该坚持立足国情，在司法实践中不断发展、充实和提高，逐步建立健全各项配套制度，以期达到完善检察制度的终极目的。在实践中，我们应当注意：
第一，是否采用人民监督员参与案件应按照自愿的原则。如果被告人提出由主办检察官独自办理的要求，检察机关可以不采用人民监督员制度，也允许当事人在不经检察官同意的情况下，排除原定人员，选择自己认为合适的人民监督员。第二，细化《规定》，保证选定的人民监督员来自社会各个阶层，具有一定的代表性。对于那些可能引起程序性纷争的案件适用人民监督员制度必须细化其规定，这样才有效且必要地在维持逮捕决定，撤销案件决定不起诉等极易引发犯罪嫌疑人不满的程序中建立公开而透明的监督，避免逢案必用，防止诉讼资源的浪费。第三，防止人民监督员的专职化。人民监督员专职化显然与上述人民监督员制度的设立初衷相违背，一方面人民监督员专职化的直接结果是脱离人民群众，在人民群众心目中，专职化的人民监督员等同于“检察官”，另一个结果是专职化必然导致专业化，这使得人民监督员迅速向法律职业者演变，日益摆脱“人民性”，使之无法用社会道德的标准对案件进行监督，与检察官的思维难以形成互补，这也正是人民监督员制度要克服的不足和缺陷。第四，人民监督员无论是在任期内还是在任期外都不得从检察机关领取薪水和补贴，否则，无论在形式上还是实质上都是把人民监督员与检察机关、检察官的利益捆绑在了一起，导致人民监督员成为检察机关的依附品，造成实质量意义上“协同作战”“亲密无间”的战友关系，必然导致其监督职能的弱化甚至消亡。同时人民监督员全日制在检察机关工作，无法起到对社会和周围人的法制宣传和教育作用，必然会逐步疏远其与人民群众之间的关系，造成实质上的走过场、完任务，背离了人民监督员制度的根本宗旨。
除此之外，还应继续完善人民监督员的工作程序。第一，人民监督员在参与案件办理时也应有严格的纪律约束，应避免与犯罪嫌疑人及其关系人的单独接触，防止先入为入的思想和防止人民监督员的腐败导致对案件的公正性判别。第二，人民监督员介入检察机关自侦案件，无疑有利于促进检察机关相关部门依法办理该类案件，提高质量，但也要防止人民监督员越权办案，司法专横情况的出现。

参考：1、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》
2、丁启明《人民监督员是完善检察制度的有益尝试》
3、最高人民检察院 《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》

天津市质量技术监督局


天津市产品质量监督抽查管理规定（试行）

津质技监局质监[2004]707号

第一条 为加强我市产品质量监督管理,规范产品质量监督抽查工作,根据《产品质量法》和《天津市产品质量监督条例》等有关法律、法规，参照《产品质量国家监督抽查管理办法》等有关文件精神，制定本规定。

第二条 产品质量监督抽查是政府质量监督管理部门依法组织产品质量检验机构对生产、销售的产品，依据有关规定进行抽样检验，并对抽查结果依法公告和处理的活动；是定期监督检验、统一监督检验之外的一种监督检验的主要方式，分为定期监督抽查和不定期专项抽查两种。定期监督抽查每季度开展一次，专项监督抽查根据产品质量状况不定期组织开展。

第三条 天津市质量技术监督局（以下简称市局）统一管理、组织和协调本市产品质量监督抽查工作；各区、县质量技术监督局（以下简称区、县局）在市局统一领导下，负责本行政区域内的产品质量监督抽查工作。

第四条 产品质量监督抽查的重点是可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品及消费者、有关组织反映有质量问题的产品。

第五条 开展产品质量监督抽查前，要制订产品质量监督抽查计划、实施方案；明确监督抽查的产品、检验依据、检验项目、判定规则、抽查的范围及抽查经费预算等。各区、县局开展定期监督抽查须在每季度开始之日的15日前（如：12月15日前报1季度计划、3月15日前报2季度计划）；开展不定期专项监督抽查须在实施计划之日的15日前，将经主管局长批准的实施计划、方案报市局并经市局批准后方可实施；实施计划、方案若与上级的产品质量监督抽查工作发生抵触时，各区、县局应调整计划、方案，以保证上级的产品质量监督抽查工作的顺利进行。

第六条 产品质量监督抽查的质量判定依据是被检产品的国家标准、行业标准、地方标准和国家有关规定，以及企业明示的企业标准或者质量承诺。当企业明示采用的企业标准或者质量承诺中的安全、卫生等指标低于强制性国家标准、行业标准、地方标准或者国家有关规定时，以强制性国家标准、行业标准、地方标准或者国家有关规定作为质量判定依据。除强制性标准或者国家有关规定要求之外的指标，可以将企业明示采用的标准或质量承诺作为质量判定依据。没有相应强制性标准、企业明示的企业标准和质量承诺的,以相应的推荐性国家标准、行业标准作为质量判定依据。

第七条 产品质量监督抽查要坚持科学、公正、公平、公开的原则；不得向被检验者收取检验费，不得增加被检验者不必要的负担。

第八条 承担产品质量监督抽查的单位和工作人员在进行产品质量监督抽查时，不得以任何名义和形式事先泄露和通知被抽查企业。抽查人员在抽样前必须向被抽查单位出具《天津市产品质量监督检验任务书》和《抽样员证》等证件，被抽查企业和产品应当与监督抽查任务书一致；监督抽查的人员不得少于两人，否则企业可拒绝监督抽查，并可向上级部门反映举报。

第九条 产品质量监督抽查的样品应当在市场上或者企业仓库内的待销产品中随机抽取；监督抽查的样品由被检查者无偿提供。检验合格的样品因检验造成破坏或损耗之外，在检验工作结束且无异议后3个月内必须返还。同时通知被检查单位解封作备样的封存样品。

第十条 产品质量监督抽查遇到下列情况时不得抽样：

（1）被抽查企业无《产品质量监督抽查任务书》所列产品的；

（2）产品未经企业检验合格的；

（3）有充分证据证明拟抽查的产品是企业自行使用而非用于销售的；

（4）产品按有效合同约定而加工制作的；

（5）出口制作的产品，并且出口合同对产品质量另有规定的；

（6）产品标有“试制”或者“处理”字样的；

（7）产品抽样基数不符合抽查方案要求的；

（8）上级质量监督部门已对被检查者的产品进行过抽查，自抽查之日不到六个月的。

第十一条 承担产品质量监督抽查工作的检验机构应按产品质量监督抽查的有关规定进行抽样、检验、出具检验报告并做好样品的处理工作；

第十二条 被检验者对产品质量检验结论有异议的，应在收到检验报告十五日内向下达检验任务的质量技术监督局提出书面报告；质量技术监督局收到被检查者对监督检验结论有异议的书面报告后，应在十日内作出书面答复；复检时由质量技术监督局指定检验机构对备用样品进行复检，并将复检结果于七日内通知被检验者，复检结果为最终结论。检验机构未收到质量技术监督局的复检任务委托书，不得擅自对被检企业进行抽样、复检。复检结论确认原检验结论错误的，复检费用由作出原检验结论的产品质量检验机构负担；原检验结论正确的，复检费用由申请复检者负担。

第十三条 质量技术监督管理部门对产品质量监督抽查不合格的企业依据《产品质量法》进行处理。在实施产品质量监督抽查后处理工作时，要坚持从实际出发，区别对待的原则。正确把握一般质量问题和严重质量问题的界限。严重质量问题是指：

（1）产品质量不符合保障人体健康、人身财产安全、国家标准、行业标准的；

（2）在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；

（3）属于国家明令淘汰产品的；

（4）失效、变质的；

（5）伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名厂址的；伪造或者冒用生产日期、安全使用日期或者失效日期的；伪造或者冒用食品质量安全市场准入标志或生产许可证编号、认证标志等标志的。

除上述问题之外的，属于一般质量问题。对有严重质量问题的，按照《产品质量法》规定实施行政处罚。属于一般质量问题的，要先教育、再整改、后处罚。

第十四条 质量技术监督管理部门对产品质量监督抽查的结果向社会公布和按季度发布《产品质量监督抽查通报》，并对抽查结果负责。

第十五条 对产品质量监督抽查不合格的企业要做好后处理工作；后处理工作在三个月内完成。特殊情况可延长到六个月。各区、县后处理工作情况要以书面形式上报市局。市局对各区、县产品质量抽查后处理工作进行不定期抽查。

第十六条 实施产品质量监督抽查的工作人员，要严格遵守国家法律、法规的规定，要严格按照产品质量监督抽查管理规定履行职责，要严格执法、秉公执法、不徇私情、恪守职责，严守秘密。对违反以上管理规定的责任人，依据《国家质检总局关于切实强化生产源头监管严格责任追究的若干意见》（国质检监[2004]253号）文件要求追究责任；情节严重，造成不良后果的要给以相应的行政处分。

第十七条 承担产品质量监督抽查的检验机构应当严格按照产品质量监督抽查工作有关规定进行抽样及检验工作，保证监督检验工作科学、公正、准确。按时上报检验结果和检验结论，瞒报、虚报，伪造检验数据、出具虚假证明的，依据《产品质量法》给以处罚。情节严重的，取消其检验资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条 应对特殊情况或者突发事件的产品质量监督抽查工作适用本规定，具体工作由市局统一安排。

第十九条 本规定由天津市质量技术监督局负责解释。

第二十条 本规定自发布之日起实施。

天津市质量技术监督局

二○○四年十二月二日