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云南省省级预算内投资管理办法(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 19:30:06  浏览:9966   来源:法律资料网
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云南省省级预算内投资管理办法(试行)

云南省人民政府办公厅


云南省省级预算内投资管理办法(试行)


第一章总则

第一条为规范省级预算内投资行为,健全科学、民主决策机制,提高投资效益,加强监管,根据《国务院关于投资体制改革的决定》,制定本办法。

第二条本办法适用于省发展和改革委员会审批或审核后报省人民政府审批的使用省级预算内投资进行的投资活动。

第三条省发展和改革委员会会同省财政厅及有关部门,根据国民经济和社会发展中长期规划、重要领域发展建设规划和政府投资中长期计划的要求,提出年度省级预算内投资规模报省人民政府批准。省级预算内投资规模应当与省级财政收入保持适当比例关系。

第四条省级预算内投资主要用于以下领域:

(一)省级机关基础设施建设,包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、人民团体的基础设施项目;

(二)省人民政府举办的国土资源开发、保护和改善生态环境;

(三)省人民政府举办的教育、文化、卫生、水利、农业、林业等社会事业和基础设施领域的建设项目;

(四)支持地方公益事业建设;

(五)扶持欠发达地区的经济和社会发展;

(六)支持重大产业结构调整优化项目、高新技术产业化的重大项目;

(七)省委、省人民政府确定的其他项目。

第五条省级预算内投资分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等投资方式。

根据不同的投资方式,采取相应的管理制度。

采用直接投资和资本金注入方式的省级预算内投资项目,按照本办法第二章规定的程序审批,主要包括编制和审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计,进行建设准备和建设实施,办理竣工验收和产权登记等。有特殊规定的项目,需要审批开工报告。

采用投资补助、贴息方式的省级预算内投资项目,按照本办法第三章规定的程序审批资金申请报告。

省发展和改革委员会的审批或审核权限,按照国务院和省人民政府有关规定执行。

第六条省级预算内投资项目应当符合规划、环保、土地、劳动、安全和建设项目强制性标准等法律、法规和有关规定。

第七条严格执行国家制定的政府投资项目的建设标准。

第八条省发展和改革委员会应当通过建立工程保险和工程担保等制度,加强对省级预算内投资项目的风险管理。

第九条省发展和改革委员会应当加强中长期发展规划对项目前期工作和投资计划的指导作用,编制全省发展建设规划和专项发展建设规划。建立完善投资项目储备制度,指导投资项目前期工作,加强和完善省级预算内投资管理。

第二章直接投资和资本金注入投资项目审批程序

第十条省级预算内投资项目采取直接投资、资本金注入方式的,适用本章规定。

第十一条对于省人民政府直接举办的政权基础设施、公益事业和公共基础设施项目,采取直接投资的方式,全额或者主要安排省级预算内投资,通过拨款无偿投入。

第十二条对于需要省人民政府参与或者支持的经营性项目,采取资本金注人的方式将省级预算内投资注入省人民政府授权投资机构,由其按照省发展和改革委员会的要求进行投资。

省级预算内投资形成的股权或资产,由省政府授权投资机构行使出资人权利。

第十三条项目单位应当委托有相应资质的机构编制项目建议书。

项目建议书的内容应当包括:

(一)项目单位基本情况;

(二)项目建设的必要性和依据;

(三)项目名称、建设规模、主要建设内容;

(四)项目建设选址、占地面积设想;

(五)项目总投资匡算、资金筹措和还贷方案设想;

(六)经济效益和社会效益估计,包括财务评价和国民经济评价;

(七)环境影响、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析;

(八)建设进度初步安排;

(九)结论。

项目建议书按国家发展和改革委员会颁布、的编制格式编写。

第十四条项目建议书由项目单位向项目所在地发展改革部门或有关部门提出申请,经州(市)政府发展改革部门或省级有关部门审核后报省发展和改革委员会审批。

州(市)政府发展改革部门、省级党政机关和人民团体、大型企业集团等可直接向省发展和改革委员会申报项目建议书。

第十五条申报单位在报送项目建议书时,应附以下文件:

(一)按有关规定,由省级或州(市)级环境保护部门确认的环境影响评价大纲;

(二)按有关规定,由省级或州(市)级国土资源部门出具的项目用地初审意见;

(三)城市规划部门出具的规划要点和初步意见;

(四)使用银行贷款的项目需要提供银行意向或初步承诺;

(五)按照规定应提交的其他文件。

省发展和改革委员会收到申请后作出是否受理的决定,随同应当补充的有关问题,通知申报单位。需要委托咨询机构对项目建议书进行评估的,在受理后向咨询机构出具委托函。

第十六条对经济、社会和环境有重大影响的项目,省发展和改革委员会在批准项目建议书前,可以通过公示、专家评议等方式广泛征求社会各界和公众的意见。

第十七条省发展和改革委员会在收到咨询评估意见后作出是否批准的决定。对于批准的项目,向申报单位出具批准文件;对于不予批准的项目,应书面通知申报单位,并说明理由。

第十八条项目建议书经批准后,项目单位应当委托有相应咨询资质的机构编制项目可行性研究报告。

可行性研究报告的内容应当包括:

(一)项目概况;

(二)项目提出的可行性和依据;

(三)建设内容和建设规模;

(四)项目建设选址;

(五)环境保护和能源、资源消耗;

(六)项目外部配套建设条件论证;

(七)劳动保护、卫生防疫和消防;

(八)项目总投资估算和资金来源落实情况;

(九)招标方案;

(十)风险管理方案;

(十一)经济效益和社会效益分析;

(十二)项目建设周期及工程进度安排;

(十三)结论。

可行性研究报告按国家发展和改革委员会颁布的编制格式编写。

第十九条项目单位在报送可行性研究报告时,应附上以下文件:

(一)环境保护部门审批的环境影响评价文:

(二)国土资源部门出具的项目用地预审文:

(三)城市规划部门出具的规划设计方案审查意见或者规划批准文件;

(四)银行贷款承诺;

(五)国家和省规定应提交的其他文件。

第二十条省级预算内投资项目可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证,省发展和改革委员会不予审批。

咨询机构要对出具的评估论证意见承担相应责任。

第二十一条项目可行性研究报告经评估后由省发展和改革委员会按照规定的程序审批或审核后报省人民政府审批。

第二十二条从事省级预算内投资项目可行性研究报告、资金申请报告编制或评估的机构和人员,应当具备相应的资质和资格。

第二十三条可行性研究报告经批准后,项目单位应当委托有相应资质的设计单位依照批准的可行性研究报告进行初步设计。

初步设计确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围,并应列明各单项工程或单位工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料和设备选择等。

第二十四条省发展和改革委员会委托有关机构和专家对初步设计概算进行评审后,按照本办法规定的程序审批初步设计。

初步设计概算应当包括项目建设所需的一切费用。总投资概算不得超过可行性研究报告批准的总投资估算的10%,否则可行性研究报告应当重新报批。

第二十五条省级预算内投资项目建设过程中,项目单位应当按照初步设计建设。因设计变更、项目实施环境变化等情况,确需调整项目概算总投资的,由项目单位提出调整方案,报省发展和改革委员会批准。未经批准,超出概算由项目单位自行平衡。

第二十六条省发展和改革委员会按照国家的规定,可以根据项目的不同特点和实际情况,合并或者减少某些审批环节,但不得擅自增加审批环节。


第三章投资补助和贴息项目资金审批程序

第二十七条投资补助是指使用省预算内投资用于非省事权范围内的项目建设,通过拨款无偿投入。

贴息是指使用省预算内投资对建设项目使用银行贷款所发生利息的补贴。

第二十八条省级预算内投资项目采取投资补助、贴息方式的,适用本章规定。

第二十九条省发展和改革委员会应当根据省经济和社会发展要求,规定投资补助的原则,包括补助的重点、定额或比例的补助方式,明确资金用途。遵循科学、民主、公开、公正、高效的原则安排投资补助和贴息。

第三十条使用省级预算内投资补助和贴息的项目主要包括:

(一)农林水利项目;

(二)公益事业项目;

(三)贫困地区、欠发达地区和民族区域自治地区的基础设施项目;

(四)环境保护和资源综合利用项目;

(五)技术进步、产业升级、结构调整项目;

(六)其他项目。

对于第(一)(二)(三)(四)项的项目主要采取投资补助方式,对第(五)项的项目主要采取贴息方式。

第三十一条对申请投资补助、贴息的项目,只审批资金申请报告,不再审批项目建议书、可行性研究报告。

第三十二条资金申请报告应包括以下主要内容:

(一)项目申报单位基本情况;

(二)项目的基本情况,包括建设背景、建设规划、总投资及资金来源、生产工艺、技术水平、各项建设条件落实情况、实现政策目标和建设目标的保障措施,以及在建项目的形象进度、申请贴息项目的银行贷款办理情况等;

(三)专项发展规划实施方案所要求提供的其他内容;

(四)申请理由。

资金申请报告按国家发展和改革委员会颁布的编制格式编写。

第三十三条项目单位申请投资补助和贴息时,应当向当地发展改革部门申报,并逐级上报省发展和改革委员会。

第三十四条州(市)发展和改革委员会在向省发展和改革委员会报送资金申请报告时,应附以下文件:

(一)州(市)政府和州(市)发展改革部门审批或者核准的有关文件,县(区)备案机关备案的有关文件;

(二)经环境保护部门确认的环境影响初步分析报告;

(三)国土资源部门出具的项目用地初审意见;

(四)根据国家和省规定应提交的其他文件。

第三十五条省发展和改革委员会对符合条件的资金申请报告进行审批,必要时在审批前委托咨询机构和专家对项目概算进行评审。

第四章项目建设实施管理

第三十六条直接投资和资本金注人的政府投资项目,适用本章规定的项目建设实施程序。

使用省级预算内投资补助和贴息的项目,参照本章规定执行。

第三十七条省级预算内投资的公益事业和非经营性公共基础设施项目,除有特殊要求经省发展和改革委员会批准外,应当选择专业化的建设管理单位,负责项目的建设实施。

专业化的建设管理单位应当通过招标等方式择优确定。

第三十八条使用资本金注人的经营性项目和其他经营性项目,实行项目法人责任制,应当在可行性研究报告批准后正式成立项目法人。

项目法人的设立和运营应当符合《公司法》及有关项目法人的规定。项目法人负责项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。项目法人的法定代表人不得由国家公务人员担任,法定代表人和高层管理人员应当具备相应的资格。

第三十九条省级预算内投资项目应当于投资计划下达后或者批准开工后建设实施。

省发展和改革委员会可以对省级预算内投资项目的开工条件、开工报告的内容和形式等作具体规定。

第四十条省级预算内投资项目应当实行监理制,以控制工程投资、工期和质量。监理单位应当根据有关工程建设的法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同,对工程建设进行监理。

第四十一条省级预算内投资项目一般应当采用委托招标。特殊情况可以采用自行招标,并办理相关手续。

全额使用省级预算内资金的项目,招标方案应当随可行性研究报告报省发展和改革委员会审批。

第四十二条省级预算内投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购,达到规定规模标准的,应当按照《中华人民共和国招标投标法》及其有关配套规定进行招标。

第四十三条省级预算内投资项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购应当实行公开招标,确需采取邀请招标方式的,要经过省发展和改革委员会批准。

对未按规定进行公开招标、未经批准擅自采取邀请招标方式的,不得批准开工。

第四十四条同一经营实体对同一省级预算内投资项目应当只能承担咨询、设计、施工、监理工作中的一项工作。

第四十五条省级预算内投资项目应当严格按照批准的设计进行建设。确需变更设计但不需增加省级预算内投资的,应当经原设计单位编制变更设计说明,按照原审批程序报省发展和改革委员会备案;重大设计变更或需要增加省级预算内投资的,应当按规定报省发展和改革委员会审批。

省发展和改革委员会可以委托有关机构对设计和有关方案进行审查。

第四十六条省级预算内投资项目建设过程中,项目单位应当及时完成单项工程结算,报财政部门和审计部门审核。

省级预算内投资项目按批准的设计建成后,项目单位应当于六个月内编制完成工程结算和竣工决算,报财政部门和审计部门审核,并报省发展和改革委员会组织竣工验收。省发展和改革委员会可以授权州(市)发展改革部门组织竣工验收。

第四十七条省级预算内投资项目应当按照国家有关规定办理产权登记。项目单位应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后三十日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目,不得交付使用。

第四十八条产权登记后,项目代建单位应当及时与使用单位办理项目移交手续,但实行项目法人责任制的除外。

第四十九条省级预算内投资项目建设实施过程中和项目建成运营后,省发展和改革委员会可以组织有关专家和机构对项目质量、投资效益、环境影响等进行评价。

第五章规划和年度投资计划

第五十条省发展和改革委员会和省级有关部门,依据国民经济和社会发展中长期规划,编制水利、农业、林业、科技、教育、卫生、生态环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划,包括专项发展建设规划。

经省发展和改革委员会批准或审核后报省人民政府批准的发展建设规划,是省级预算内投资决策的重要依据。

第五十一条省发展和改革委员会应当指导相关单位做好项目前期工作。项目前期工作应当达到规定的深度。

省发展和改革委员会在年度投资计划中安排一定数额的资金,用于编制发展建设规划和开展重大项目前期工作。

第五十二条省级预算内投资项目实行储备制度。储备项目包括根据国民经济和社会发展中长期规划提出的投资项目、发展建设规划内的投资项目、政府投资中长期计划内的项目以及其他申请使用省级预算内投资的项目。

第五十三条按照本办法规定批准的省级预算内投资项目和资金申请报告的资金安排纳入省级预算内投资计划。

第五十四条列入省级预算内投资计划的项目和在建项目应当具备下列条件:

(一)符合安排原则和重点投向;

(二)可行性研究报告、初步设计已经批准;

(三)项目建设单位已经选定或者项目法人已经成立;

(四)具备开工条件;(五)省发展和改革委员会规定的其他条件。

第五十五条需要列入当年省级预算内投资计划,但不具备上述规定条件的项目,可以在省级预算内投资项目年度计划中预留相应的资金,作为拟安排项目列入省级预算内投资计划。

第五十六条年度省级预算内投资计划应当于上一年的10月编制完毕,并上报省人民政府。

省预算内投资计划经省人民政府批准后,由省财政厅列入预算。

省级财政预算报省人民政府确定,并报经省人代会批准后,向各部门、各地下达省级预算内投资计划。

第五十七条省发展和改革委员会每年在年初计划中安排年度投资总量的70%左右,其余30%左右在年度中安排。年度中安排省级预算内投资计划总量的30%左右,主要用于:

(一)年度中省委、省人民政府交办的需要当年安排投资的项目;

(二)本办法第五十八条所列项目;

(三)需要调整的其他项目。

第五十八条省级预算内投资计划包括下列内容:

(一)年度省级预算内投资总额;

(二)续建、新建和拟安排项目的名称、建设内容、建设期限、项目总投资额、年度投资额;

(三)投资补助、贴息及项目前期费用的总量和重点支持方向;

(四)其他应当说明的情况。

省级预算内投资计划应当优先保证续建项目和中央支持项目的资金需求。

依法应当进行招标的省级预算内投资项目,项目决算总投资额根据项目单位与中标单位签订的合同价格确定。

第五十九条省级预算内投资计划执行过程中,根据项目建设的实际需要,确需调整已列入省级预算内投资计划的项目及项目年度投资额的,由省发展和改革委员会会同有关部门进行调整,报省人民政府批准。

第六十条招标后的结余资金,由省发展和改革委员会统筹安排。

中标总投资超过批准概算的,应当重新报批概算。

第六十一条省级预算内投资计划下达后,省财政厅根据投资计划及时、足额拨付建设资金。

第六十二条省人民政府与州(市)、县级人民政府或者其他出资人共同投资建设的项目,省人民政府与州(市)、县级人民政府或者其他出资人应当严格按照预算内投资计划要求,按照各自承担的比例,及时、足额将投资资金拨付到位。

分年度安排的投资项目,州(市)、县级人民政府或者其他出资人未及时、足额将承诺投资资金拨付到位的,省发展和改革委员会将在下一年度投资中扣减上一年度省预算内出资部分。

州(市)、县级人民政府或者其他出资人未及时、足额将投资资金拨付到位的,财政部门应当暂停资金拨付。

第六章监督检查

第六十三条省发展和改革委员会应当加强对省级预算内投资计划执行的管理,并负责对计划的实施进行协调。项目单位应当及时、准确地向各级发展改革部门、统计部门报送项目执行过程中的有关情况。

第六十四条省发展和改革委员会负责组织稽察特派员按照国家和省有关规定对省级预算内投资进行稽察。

第六十五条财政、审计、行政监察等部门在各自职能范围内进行监督检查。

第六十六条项目单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位的名称和责任人姓名应当在省级预算内投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置公示。

第六十七条省发展和改革委员会应当设置并公布举报电话、网站和信箱。任何单位、个人都有权举报省级预算内投资项目审批、建设和运营管理中的违法行为。

第七章法律责任

第六十八条项目单位有下列行为之一的,责令限期整改,并依法追究项目单位负责人和直接责任人的行政责任,三年内不得承担省发展和改革委员会安排的省级预算内投资项目的管理工作;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未按规定履行有关程序擅自开工的;

(二)未经批准擅自提高或者降低建设标准,改变建设内容,扩大或者缩小投资规模的;

(三)未依法组织招标的;

(四)转移、侵占或者挪用建设资金的;

(五)未及时办理竣工验收手续,或者未经竣工验收或验收不合格即交付使用的;

(六)已经批准的省级预算内投资项目,无正当理由未及时实施或完成的;

(七)其他严重违反本办法规定的行为。

第六十九条有关投资中介机构在对省级预算内投资项目进行招标代理、咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的,根据其情节轻重,给予通报批评,三年内不得从事省发展和改革委员会安排的省级预算内投资项目的咨询评估工作;造成损失的,依法承担赔偿责任;对评估论证意见严重失实的,要依法降低资质等级,直至取消资质。

第七十条政府有关部门有下列行为之一的,责令限期改正,依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)违反本办法规定批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告的;

(二)强令或者授意项目单位违反本办法规定的;

(三)其他违反本办法规定的行为。

第七十一条省级机关及有关单位的工作人员在省级预算内投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、衔私舞弊、索贿受贿的,依法追究其行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章附则

第七十二条本办法由省发展和改革委员会负责解释。

第七十三条本办法自2005年1月1日起施行。



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齐齐哈尔市预防职务犯罪工作条例

黑龙江省齐齐哈尔市人大常委会


齐齐哈尔市预防职务犯罪工作条例


(2002年12月8日齐齐哈尔市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过 2003年4月15日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)



第一条 为了加强预防职务犯罪工作,保证国家工作人员依法履行职务,促进廉政建设,根据宪法和有关法律、法规的规定,结合我市实际,制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内的预防职务犯罪工作。

本市行政区域内的国家机关、人民团体和国有企业、事业单位(以下统称预防单位)以及国家工作人员均应当遵守本条例。

第三条 本条例所称的职务犯罪,是指国家工作人员的贪污、贿赂犯罪,国家机关工作人员的渎职犯罪,利用职权侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪,以及利用职权实施的其他犯罪。

第四条 预防工作的重点是涉及国计民生重大事项的决策及其实施过程中的职务犯罪;司法、国有大中型企业和工商、税务、金融、土地、交通、医药、卫生、教育等行政执法部门和行业以及重大建设项目、政府采购等重大事项的职务犯罪;严重破坏经济秩序的职务犯罪;群体性和智能化的职务犯罪以及对社会公众利益造成严重危害的职务犯罪。

第五条 预防职务犯罪应当坚持打防结合、标本兼治,法治与德治相结合,专门工作与群众参与相结合,专项预防与社会预防相结合的原则,调动社会各方面的力量,运用行政、经济、法律、教育等手段,实行综合治理。

第六条 开展预防职务犯罪工作,应当遵守国家的法律、法规,维护、保障预防单位正常的工作秩序和生产、经营活动。

第七条 预防职务犯罪工作应当建立联席会议、信息交流、案件移送等制度,形成教育、管理、监督、惩治联动的预防职务犯罪工作机制。

第八条 预防职务犯罪工作可以采用以下形式和措施:

(一)在容易发生职务犯罪的行业和领域建立内控预防体系;

(二)针对重大事项开展专项预防;

(三)利用职务犯罪典型案例开展警示教育;

(四)利用先进信息技术和社会资源开展网络预防;

(五)其他可以采用的预防形式和措施。

第九条 本市检察机关负责组织、协调、监督、指导本行政区域内的预防职务犯罪工作。其具体职责是:

(一)会同有关部门制定和组织实施预防职务犯罪工作计划;

(二)督促和帮助预防单位开展预防职务犯罪宣传教育活动;

(三)会同有关部门和单位检查、督办预防职务犯罪工作;

(四)向预防单位提出预防职务犯罪检察建议;

(五)总结、推广预防职务犯罪工作的经验,树立、表彰预防职务犯罪工作的先进典型;

(六)调查分析本地区职务犯罪发生的原因、特点和规律,研究、制定预防职务犯罪的对策和措施;

(七)收集、综合、处理预防职务犯罪工作的信息;

(八)其他应当由检察机关负责的工作。

第十条 监察、审计机关应当依法履行监督职责,对重大投资、国有资产转让等经济活动进行跟踪审计、监察。发现涉嫌职务犯罪,应当及时移送检察机关。对存在制度不健全、管理混乱等问题的单位,应当提出监察、审计意见和建议,督促整改。有关单位应当认真整改,并将整改情况在规定时间内书面反馈提出建议的机关。

第十一条 司法机关应当严格依法查处职务犯罪案件,及时打击职务犯罪行为,警戒、遏制职务犯罪。

第十二条 司法机关查处职务犯罪案件,应当对因制度不健全、管理混乱等问题而发生职务犯罪案件的单位提出司法建议,制作建议书,并抄送其上级主管部门,督促整改。发案单位应当及时整改,并将整改情况在两个月内书面反馈司法机关。

第十三条 新闻、教育、文化、出版等单位应当运用多种形式,宣传预防职务犯罪工作,对国家工作人员的职务行为进行舆论监督。

第十四条 预防单位应当建立预防职务犯罪工作领导责任制和责任追究制,将预防职务犯罪工作纳入本单位工作目标管理,认真组织实施和检查考核。

第十五条 预防单位在预防职务犯罪工作中应当履行下列职责:

(一)制定本单位预防职务犯罪工作计划,定期总结和报告预防职务犯罪工作;

(二)建立和完善本单位重大事项报告、任职回避和定期审计以及国家工作人员境外存款申报等预防职务犯罪制度和措施,强化内部防范体系;

(三)运用多种形式开展预防职务犯罪宣传活动,营造预防职务犯罪的舆论氛围;

(四)对国家工作人员加强法制教育、道德教育和预防职务犯罪教育。用人单位应当将有关职务行为规范和预防职务犯罪的教育纳入国家工作人员试用期培训和岗位培训计划;

(五)掌握预防职务犯罪信息,适时上报和交流;

(六)接受检察机关对预防职务犯罪工作的指导和监督;

(七)其他应当由预防单位负责办理的事项。

第十六条 人民政府及其职能部门应当制定相应的内部监督制约措施,坚持依法行政,实行政务公开。

进行经济、社会等重大事项决策,应当同时制定预防职务犯罪措施,并组织实施。

行使行政审批权,应当依法规范和公开审批项目、程序和结果,接受社会监督。

人民政府应当按照采购法的规定,遵循公开、公平、公正和效益的原则,建立健全监督制约机制,确保政府采购行为的廉洁。

第十七条 公安、司法机关应当依法履行职责,健全预防职务犯罪自律机制,完善办案跟踪监督、错案责任追究等监督制约机制,实行审务公开、检务公开、警务公开等制度,广泛接受社会监督,确保司法公正,防范职务犯罪。

第十八条 国有企业、事业单位应当建立和完善以厂务公开、政务公开和以职工代表大会为基本形式的民主管理、民主监督制度,依靠职工群众开展预防职务犯罪工作。加强对重要岗位人员的管理和监督,因职务犯罪受过刑事处罚的人,五年内不得担任法定代表人、财务主管、财务总监和会计等重要职务。

第十九条 金融、建筑、税务、土地、交通、劳动、民政、司法、工商、医药、卫生、教育、海关等部门和行业应当对本部门和行业容易引发职务犯罪的岗位和业务环节实施重点防范。其上级主管部门应当加强对上述重点行业和领域预防职务犯罪工作的指导和监督。

第二十条 国家工作人员应当模范遵守宪法和法律、法规,自觉接受预防职务犯罪的教育和监督,自我防范职务犯罪。

第二十一条 国家工作人员及其他公民有权对预防职务犯罪工作提出批评、意见、建议。有关单位对建议或者批评意见应当及时研究办理并予以答复。

第二十二条 公民、法人或者其他组织发现涉嫌职务犯罪的行为及隐患,应当向检察机关举报,检察机关应当依法及时受理并调查处理。

第二十三条 预防单位违反本条例规定,不履行预防职务犯罪工作职责的,由其上级机关或者主管部门责令整改并通报批评;对预防职务犯罪工作不负责任,发生职务犯罪案件的,依照有关法律、法规和规定追究其主要领导、主管领导和直接责任人员的责任;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十四条 负责预防职务犯罪工作的人员违反本条例的,依照有关法律、法规和规定,由主管部门给予处分,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 各级人民代表大会及其常务委员会应当加强对预防职务犯罪工作的有效监督,可以采取视察、评议和执法检查等方式,监督本条例的贯彻实施。

第二十六条 本条例由市人民代表大会常务委员会负责解释。

第二十七条 本条例自2003年5月25日起施行。




中国法理学需要八个方面的变革

周永坤


中国法理学应当在新方法论的指引下实现理论创新的同时进行结构重组。这一过程将是十分艰难的,它需要在下述8个方面实行变革。

1.从“规律学”走向“规则学”

走出危机首先要解决法理学的学科定位。这当从法理学史来认识。法理学产生于19世纪的西方,它的“前科学”形态是17-18世纪的自然法哲学。早在古希腊罗马时期,西方法学就是高度“实用”的,希腊的哲理法学倾向于立法学,法学之于立法者犹如园艺术之于园艺匠。而罗马的法学则是部门法学,主要是民法学和部门法学,它们与民事司法行为不可分离。希腊罗马的法学都缺乏作为法学的超越于部门法学的“一般法学”。17-18世纪的自然法学表现出向这一方向的努力,但是由于它浓厚的哲学和政治色彩,事实上被排斥于正统法学之外。到19世纪,在自然法学的基础上逐渐生发出四种理论倾向:康德、黑格尔的哲理倾向、边沁的立法学倾向、奥斯丁的规则学倾向和萨维尼等的寻求法律发展规律的倾向。奥斯丁将政治哲学色彩极浓的自然法、将罗马法(部门法学)、将英国式的法律技术逐出法理学,专事一般法律规范分析,实现法的一般理论向西方法学传统——规则学的回归,或在各部门法学之外发展出研究一般规则的专门学科,因而被公认为作为法的一般理论的法理学产生的标志。[1]当然,奥斯丁完全排斥价值分析是欠妥的,但是,它却告诉我们一个道理:法理学的价值分析应当有别于政治哲学——它应当建立在规范分析之上并为规范分析服务。

我国的法理学情况如何?我国的法理学源自苏联的“国家与法的理论”,姑且不说它的理论倾向,就其研究目的在于揭示国家和法的发展规律来说,它是哲学味浓于法学味的。苏联法理学的“规律学”倾向,与苏联法学彻底否定西方法学传统,否定资产阶级法学有关,也与苏联人赋予法理学的政治目标——找出法律发展的规律,资产阶级法必然灭亡,苏联法是最先进的法建立在一般规律之上——息息相关,其背后是在西方已受到冷落的科学泛化思潮。苏联法理学的规律学倾向在我国得以继承并极端化,法理学成为历史唯物主义的法律图解。改革开放以前的法理学演变为负面的意识形态——阶级斗争为纲学,它的目标与结论在于说明无产阶级文化大革命、阶级斗争为纲是社会发展规律的产物。改革开放以后,虽然阶级斗争为纲观念被放弃,但是政治哲学味道仍很浓。近年来价值分析和规范分析的内容被引进,这是很大的进步,但是价值分析和规范分析始终围绕政治哲学展开并为之服务,法理学的目的仍被限定的通过因果分析寻找“规律”这一哲学的。

要走出这一法理学的幼年阶段,应当实现从“规律学”向“规则学”的转换。规律学是建立在因果关系之上的,而规则学则是讨论如何建立人际合理关系的学问。当然,我们说法理学是“规则说”,并不是如凯尔森那样排斥正义。法理学是规则学指法理学是以研究人际规则为核心内容的,除此以外,它包含了某些“规律”的内容,但只指人际关系合理化的趋势,及其合理规则中共性的东西;它包括正义的内容,这个正义以主体际关系中的正义为核心,以区别于伦理学讨论的正义,同时它还包括法律的共同性的技术。

2.调整同意识形态的关系

新中国的“国家和法的理论”本身是意识形态的重要组成部分,这种传统源于维辛斯基法学理论——它本身是斯大林主义的一部分。维辛斯基的法定义本身就是在1938年第一次全苏联苏维埃法律和国家科学会议上以官方决议的形式宣布的,仅就这一点而言,它就不是科学的,而是独断的。就是在那次会议上维辛斯基说,“资产阶级实际上没有法律科学”,“奸细和叛徒集团很多年以来在法律科学中,几乎都居于垄断地位”,“在法律科学方面,还没有全部肃清可耻的托洛茨基一布哈林匪帮破坏活动的影响”。[2]可见这一理论形成的氛围与中国的文革有过之而无不及,是斯大林30年代大清洗的意识形态化,因而是负面意义的意识形态。苏联法理学的意识形态学科定位正好填补了我国全盘否定民国时期法理学造成的学术空间,并迅速左转。这在战争硝烟与巩固政权的高度情绪化氛围中具有某种必然性,这种完全意识形态化的“国家与法的理论”最终在阶级斗争为纲和法律虚无主义的意识形态下失去了立足之地,走向了自我毁灭的道路,这就是文革及其法学被完全取消。改革开放以来的法理学否定了完全意识形态化的苏联传统,有了相对独立的内容,例如法律文化、法的社会作用、法律推理、法律现代化、等等。但是意识形态化问题并未能很好解决。一方面阶级斗争为纲的理论在现行理论中仍有存留,同时又加入了新的意识形态内容。其典型表现就是:不断有人从意识形态角度对于不同观点予以文革式的批判,每当意识形态发生分歧时,都会波及法理学。它的许多内容,仍然是高度意识形态化而非法理学的。法理学的意识形态化是十分有害的,举其要者有:(1)它使法理学难以形成独立的学术品格,只能跟随意识形态之风摇摆;(2)它使法理学难以建构学术范式,它的基本概念和基本观念始终是意识形态的,而非法学的;(3)难以保证理论的连贯性,难免出现理论上的断层甚至自己打自己耳光的现象。例如前期学苏联,60年代批苏联修正主义;前30年阶级斗争为纲,80年代批判之;以前大讲社会主义法维护计划经济,90年代又批判之,等等。应当指出,这种受制于外部意识形态的反复无常并非学术的积累和进步,而是有损学术传统的形成与学术进步的。(4)法律问题的政治泛化,无法形成独特的法学视角。这一方面使法理学等同于政治宣传,另一方面使法律问题复杂化,不利法律问题的解决,例如,将法治问题与党的领导对立起来,将人权与资产阶级等而视之,将分权与资本主义拴在一起,等等。(5)有损法理学的学术权威。意识形态化的法理学缺乏独立的品格,缺少符合逻辑的一贯的相对恒定的理论,它本身缺乏对人的终极关怀,同时对具有独立品格的和有社会责任感的理论采取排斥态度,因此无法确立理论的权威。它无法,也不配成为立法的指引与司法的第二位法源。当然,法理学,特别是其中的价值评价部分要完全与意识形态分离是不现实的,但是,这不能成为法理学意识形态化的理由。防止法理学意识形态化要注意两点。一是结果不能是先验的,应当从人类经验和理性中来,是研究的产物,例如不能先依据外在权威确立结果,再去证明其正确性。二是研究方法的价值中立。这一问题上马克斯·韦伯的观点应当引起足够的重视。韦伯并不反对把“主观的”评价作为科学研究对象,但是研究人员和老师“应当无条件的将经验事实的确定(包括他调查的经验个体的价值定向.行为)同他自己的实际评价是否满意(在这些事实中包含作为研究客体的经验个体所作出的评价)区别开来”,这两件事在逻辑上是完全不同的。[3]我国法学意识形态化的严重后果之一就是将自己的价值判断当作社会上唯一的价值判断,并为了“证明”其唯一正确性,不惜对经验事实作实用主义的裁剪,这是严重违反科学研究的规范与科研伦理要求的。

3.从“解释性、证成性”法理学到“解释性、评价性”法理学

时下的法理学对现行法律及其政治权威主要是解释性的和证成性的,这是有违法理学性质的。法理学既然是“规则学”,那么,它应该在解释的同时对研究客体作出评价,以规范法律的变化、运作及政治权威的行为。缺乏对现实政治权威评价的法理学,其实质是研究主体与客体的合一。任何科学理论的前提是研究主体与客体的分离,否则所谓成果就是纯主观的要求与欲望,缺乏科学所要求的起码的客观性。如果我们的法理学具有这种评价能力,则我国的法律和国家本不至于走如此大的弯路,付出如此昂贵的学费。如果在反右中不经法定程序剥夺公民权利的行为受到法理学的评价,如果公社化运动无偿剥夺公民财产的行为受到法理学的评价,如果“5·16”通知受到法理学的评价,如果四人帮镇压丙辰清明的行为受到法理学的评价,则政治权威本可以冷静得多,法治国家也许早已建成了。

4.从中国的国家法理学到一般法理学

这涉及法理学的研究对象问题。法理学的研究对象为“一般法”,在理论上法理学界并不存在分歧,但在实际操作上却存在极大的片面性,使法理学成为“中国国家法的法理学”这里有两个问题需要解决。一是分析对象仅限于国家法。二是研究对象几乎仅限于中国的法。从历时性观点来看,法律经过了部落法、国家法两个阶段,现在正由国家法向世界法阶段过渡,国家法只是法律发展的一个特殊阶段;从共时性观点来看,国家法与社会法长期是共存的,特别是在现今世界上。当今世界上不但有国内社会层面上的社会法,而且有国际社会层面上的社会法,例如我们即将加入的世贸组织法律制度。同时,现今法律除了社会法、国家法以外还有超国家法律的存在。任一国家法理学学者的分析对象都着重于分析本国法,这本无可非议,但是只从本国法归纳出来的法的一般理论的片面性是显然的,因为任何人(包括人的群体)的经验都具有殊性。在逻辑上,从单一特殊对象无法抽象出普遍性结论是不言而喻的。我们应当分清两个问题:法的一般原理、原则和本国法律制度的描述,前者应当尽量关注外国的法律和国家法以外的法律,尽可能避免片面性。同时应当注意控制法理学中本国法律制度描述的成分,否则,法理学就名实不符,成为“中国法律制度学”了。

5.从封闭的法理学到开放的法理学

我国的法理学本是开放产物,正是清末闭关锁国传统被打破才有了中国的法理学。民国时期的法理学也不重“中外有别”。20世纪下半叶这一传统被放弃。新中国法理学是从割断与发达国家的学术承继与交流开始的,但初期并未完全封闭:转向苏联开放。与其说是开放,不如说是照搬一种学术,骨子里是封闭的。1960年代中苏关系破裂以后便彻底关上了大门,直到80年代中期中苏关系正常化。其间只有少量的苏联和西方著作引进,西方著作当然只能供批判用,有些甚至只能“内部出版”,这大概是国人独创的制度。笔者所见边沁的“功用主义》、狄骥的《宪法论》、马里旦的《人和国家》均属此类。80年代以后有了明显进步,大量的西方法理著作被引进。但是作为学科的开放这还是很不够的。在当今全球化的世界上,法理学作为研究一般法的法学分支学科,其开放性不但表现在研究、出版他国同行的著作,主要应当表现在正常的学术交流、学术上的互相学习、批判与吸收。但时下的法理学国际交流极少,与西方同行的共同话语太少,作为10多亿人的大国,译介的西方法理著作远远不够,高质量的,能与西方同行交流的学术成果就更是寥若辰星了。最可堪忧的是 “自己人”和“外人”的两分法这种情绪化的、非学术的态度,看来自尊实则自卑的“防卫”心态妨碍了对西方法理学的学习和借鉴。人们忘记了这个基本的事实:马克思主义是西方的,如果我们的前辈在上世纪之交采取与我们同样的态度,则完全不存在今天中国的法理学。在多元交融的今天,文化的地方性早已是相对的了,我们常说:“中国特色的马克思主义法理学”,这个法理学的基本精神早已是西方的——马克思、恩格斯的(如果我们正确理解了、发展了马克思主义的话);但这同时又是中国的——经过中国人学习和理解的。有人肯定会用阶级分析的方法来反对学习、消化吸纳西方的法理学。笔者以为,难道真如某些以邻为壑的国粹主义者所声称的西方没落了?高度发达的西方工业社会在社会科学方面突然落后于仍处于农业社会的东方,而这一切都归结于两颗科学巨星的陨落!这是很幼稚的,是文化排外的籍口。马克思、恩格斯的思想是早期工业文明的产物,如果说19世纪的西方值得学习,20世纪、21世纪的西方反而不值得学习,这岂不显得有点滑稽可笑?邓小平早在1979年就说,我们已经承认自然科学比外国落后了,现在也应该承认社会科学的研究工作比外国落后了。[4]只要承认“法理学”是科学,就必须向西方学习。敢于学习是强者的表现,是自强的必要条件,学习他人是人类获得知识的捷径。如果我国的法律早已西方化,法学学者都有个学习西方法律、法理的问题,那么,作为“一般理论”的法理学,就是首当其冲的。

开放除了上述空间维度以外,还有一个时间维度:向未来开放。法理学要能够说明、评价新的法律实践与思想,将新的实践与思想纳入法理学体系,并且如有必要,借以修改原有的概念体系及其理论。未来法理学碰到的最大问题是全球化及其带来的全球法律问题以及法律从内容到形式的变化,法理学必须向这个大未来开放。

可开放性的第三个维度是事实维度——向事实开放。时间维度的开放当然包括了事实,这里的事实维度专指已然的事实:由于主客观原因而遗漏的已然的事实。对中国法理学来说,特别重要的是关注法人类学研究揭示的部落法事实、国际法学描述的国际法规则、超国家法规则、等等。

6.从主客体思维到主体际思维

中国的法理学可以称为主客体思维的法理学:它的基本方法是将人分为法律实践主体的人和法律实践客体的人两部分,其基本假设是法律是法律实践主体的人统治客体的人的工具,并以此为逻辑起点构筑整个法律理论体系:法的起源是阶级统治的产物,法的本体是阶级意志,法的作用是阶级斗争、阶级统治甚至阶级镇压的工具,法的发展是阶级斗争的结果,最后法律消亡于无阶级的社会。这个理论的谬误是十分明显的。且不说国家产生以前早有法律,即使在阶级产生以后的国家法时代,法律也主要不是解决阶级关系的工具,法律是调整人际——主要是个体际关系的产物,作为法律关系主体的人的组合体只有各种法律拟制的人:法人或某些非法人的人的组合体。法律实践领域的人格分离现象是法律的败坏。退一步讲,即使主客体思维对于描述压迫型的法是有用的,对于法治社会是构建应然的法律体系,它无论如何是不适用的。随着经济、政治、生态、文化、法律全球化运动的展开,主客体思维的非科学性及其弊端日渐明显。在市场经济、法治社会里,主体际思维应当替代主客体思维而成为法理学的思维工具。[5]

7.从法学方法论到法律方法论

这里的法学方法论指法学研究的一般方法问题,在法理学教科书里一般分为一般方法原则和具体方法问题,通常讲些唯物辩证法、历史考察方法、社会调查方法、分析方法、等等。这些实在不是法学的特殊研究方法,它适用于一切社会科学、哲学的研究。这些方法主要是对法律整体的认识方法,而不是“法律方法”,最多对法律方法存在指导意义或“方法论”意义,或仅对法学中的认识论成分有意义,或对建构合理规则体系的“经验”有意义。高扬这些方法本身与我们将法学定位为“规律学”有关。法学作为以“规则学”为主体的学问体系最终落脚点在于应然规则体系的预设,或是一种“事后的合理化”——对社会规范的理性建构,在于法律运作体系的组建以及法律运作的技术,这才是“法律方法”的核心。换句话说,法律方法的核心不是“认识的”,而是陈述的方法或规定的方法,套一句康德的话来说就是“实践理性”的方法。具体来说,就包括规则预设与合理化的方法、法律解释方法、法律漏洞之弥补的方法、法律推理方法、法律利益分析方法、法律适用的逻辑模式等等。[6]当然,对法律整体的认识方法也可涉及。不过,无论如何,“法律方法”应成为法理学的重要内容。

8.从一元法学到多元法学

学术是一个不断进化的过程,它应当永远是一个开放的体系。也如商品生产一样,它是多元竞争、相互诘难、优胜劣汰的过程。因此它存在的前提之一就是多元思想的共存。在学术上统一口径必然扼杀学术本身。文革中法理学遭受灭顶之灾的教训应当永远记取。我党历来提倡“百花齐放,百家争鸣”就是这个意思。可惜始终难以落实。改革开放以来这方面有了长足进步。法学,特别是法理学是建构应然规则体系的学问,它在两个层次上涉及价值评价。一是“何种行为是正当的”——对人的行为的评价,二是“何种规则是正当的”——对规则的评价。价值评价本身是在各种不同的评价中展开的,各种评价都应当接受同行的、社会的评价。否则就没有价值评价而只有独断。诚如劳伦斯所言,“理论建构、批评以及防卫是法学的主要工作”。[7]进入90年代中叶以来,各种不同思想的争鸣常见于报刊杂志,已有学者开始注意中国法理学的流派问题,这表明维辛斯基法理思想一花独放的局面正在结束。但是离“多元并存”还有较大距离。例如,许多批评带有明显的文革色彩——文革式的批评是反学术的,它不可能发展学术;有些批评带有过多的感情色彩而缺少理性思辨和“据实说来”的科学态度。而且总体上相互批评不足。最典型的是各类表扬稿式的“书评”,更不用说有些纯属人为“炒作”以及自己和自己商榷的滑稽戏。起码多元并存没有被作为学术发展的理想状态来接受。现在,法理学发展的社会环境是50年来最好的时期之一,倒是少数法理学、宪法学圈内人士缺乏学者必要的宽容精神,不珍惜大好时光,不爱惜自己的人格,打棍子、扣帽子的文章常见于某些刊物,着实令人扼腕。争鸣是学术进步的条件,但争鸣是“学术的”而不是不允许别人生存。在这里,启蒙大师的风范永远是我辈的榜样:当年伏尔泰对卢梭的“科学、艺术加剧人的不平等”的观念提出了尖刻的批评,但是后来当政府因言论驱逐卢梭的时候,伏尔泰却盛情地邀请卢梭到他的庄园避难,他说:“我不同意你说的每一句话,但是我将誓死捍卫你说话的权利。”上述政治批评家的目的就在于把别人的嘴封起来,独断话语权。它的最终结果只能是消灭学术。这可能是那些批评家们始料未及的。