关于印发人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要的通知
人力资源和社会保障部
关于印发人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要的通知
人社部发〔2011〕71号
各省、自治区、直辖市人力资源社会保障厅（局），福建省公务员局，新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局，各副省级市人力资源社会保障（人事、劳动保障）局：
为贯彻落实党的十七届五中全会和十一届全国人大四次会议精神，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，我部组织制定了《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
《规划纲要》是在全面建设小康社会关键时期编制的一项重要规划，是未来五年人力资源和社会保障工作的重要指导性文件。制定实施《规划纲要》是深入贯彻落实科学发展观、着力保障和改善民生、大力实施人才强国战略的重要举措。各级人力资源社会保障部门要充分认识实施《规划纲要》的重要意义，高度重视《规划纲要》的实施工作，切实加强对规划实施的组织领导。要认真学习《规划纲要》，紧紧围绕“民生为本、人才优先”的工作主线，深刻理解“十二五”时期人力资源和社会保障工作的总体思路、重要指标、重点任务、重大举措和重点项目，进一步增强做好人力资源和社会保障工作的责任感和使命感。要建立规划实施责任制，将《规划纲要》确定的各项目标任务分解到年度、落实到部门、具体到人员。要加强规划实施情况的监督检查和考核评估，确保各项指标和重点任务落实到位。要开展广泛深入的宣传活动，让党和政府的各项惠民利民政策深入人心，赢得广大群众的理解和支持，营造有利于《规划纲要》实施的良好舆论氛围。
各地要根据《规划纲要》精神，结合本地实际，抓紧编制本地区的人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划，形成完备的规划体系。
人力资源和社会保障部
二○一一年六月二日
人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要
人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，主要阐明“十二五”时期人力资源和社会保障事业发展的总体思路、发展目标、主要任务和重大政策措施，是未来五年人力资源和社会保障工作的重要指导性文件。
第一章 民生为本人才优先 开创事业发展新局面
第一节 发展环境
“十一五”时期是我国发展史上极不平凡的五年，也是人力资源和社会保障事业迈出重要步伐、取得突出成绩的五年。五年来，面对国内外环境复杂多变、国际金融危机巨大冲击、汶川特大地震等重大自然灾害多发频发等重大挑战，人力资源社会保障部门坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，迎难而上，努力拼搏，全面完成了“十一五”时期各项任务。积极就业政策体系更加完善，就业规模持续扩大，就业局势保持稳定。覆盖城乡居民的社会保障体系框架初步形成，社会保障制度建设实现重大突破，社会保险待遇水平大幅提高。人才资源总量不断增长，人才队伍素质明显提高，为经济社会发展提供了有力的人才和智力支持。公务员制度不断完善、队伍建设不断加强，事业单位人事制度改革稳步推进，军队转业干部安置任务圆满完成。工资收入分配制度改革取得阶段性成果，职工工资水平稳步提高。劳动关系协调机制、劳动争议调处机制和劳动保障监察执法机制逐步完善，劳动关系总体保持和谐稳定。“十一五”时期人力资源和社会保障事业的快速发展，为保障和改善民生、维护改革发展稳定大局做出了重要贡献，也为今后事业发展奠定了坚实基础。
专栏1： “十一五”规划主要指标实现情况
指 标
2005年
基 数
“十一五”规划目标
2010年
完成数
五年城镇新增就业人数（万人）
[4200]
[4500]
[5771]
城镇登记失业率（%）
4.2
5
4.1
五年转移农业劳动力（万人）
[4000]
[4500]
[4500]
城镇基本养老保险参保人数（亿人）
1.74
2.23
2.57
城镇基本医疗保险参保人数（亿人）
1.38
3
4.32 ①
失业保险参保人数（亿人）
1.06
1.2
1.34
工伤保险参保人数（亿人）
0.85
1.4
1.62
生育保险参保人数（亿人）
0.54
0.8
1.23
专业技术人才总量（万人）
4196
/
4686 ②
技能劳动者总量（万人）
9100
11000
11200
技师和高级技师占技能劳动者总量的比重（%）
4.2
5
5
高级工占技能劳动者总量的比重（%）
17.6
20
20.5
注: [ ]表示过去五年累计数；①4.32亿人包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险参保人数，2005年基数和“十一五”规划目标不含居民基本医疗保险参保人数；②为2008年末数据。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，人力资源和社会保障事业面临着新的发展机遇和一系列有利条件。党中央、国务院高度重视保障和改善民生，大力实施人才强国战略和就业优先战略，将人力资源和社会保障事业摆在经济社会发展更加突出的位置，为事业发展提供了坚强保证。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，为事业发展创造了良好环境。我国经济继续保持平稳较快发展，加快转变经济发展方式，坚持扩大内需特别是消费需求的战略，为事业发展提供了强大动力。人力资源和社会保障法律制度体系逐步健全，应对危机和复杂局面的体制机制初步形成，为事业发展打下了坚实基础。
同时必须清醒地看到，“十二五”时期，人力资源和社会保障事业发展仍面临着诸多挑战。从国际看，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，各种形式的保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂。从国内看，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。从事业发展自身看，也还面临许多深层次矛盾和突出问题。主要表现在：就业形势更加复杂，就业总量压力和结构性矛盾并存，高校毕业生等重点群体就业问题依然十分突出；社会保障体系在体现公平性、适应流动性、保证可持续性等方面均有待加强；人才队伍建设与更好实施人才强国战略的要求还不相适应，高层次创新型人才成长发展机制尚不健全；充满生机活力的选人用人机制和科学的评价机制尚未形成；职工工资正常增长机制和支付保障机制还不完善，工资收入分配差距较大；劳动关系协调机制、纠纷调处机制和劳动监察执法机制还不完善，劳动关系领域进入矛盾多发期；人力资源和社会保障公共服务能力比较薄弱，难以满足人民群众日益增长的公共服务需求。我们必须深刻认识“十二五”时期人力资源和社会保障事业面临的新形势新任务新要求，紧紧抓住机遇，积极应对挑战，加快解决突出矛盾和问题，开创人力资源和社会保障事业发展新局面。
第二节 指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应加快转变经济发展方式的新要求，顺应城乡人民过上更好生活的新期待，坚持以民生为本、人才优先为主线，实施就业优先战略和人才强国战略，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，深化机关事业单位人事制度改革，合理调整工资收入分配关系，构建和谐劳动关系，提升基本公共服务能力，努力实现人力资源和社会保障事业全面协调可持续发展。基本要求是：
──坚持服务大局。紧紧围绕党和国家中心工作和改革发展稳定大局，坚决贯彻落实中央决策部署，适应加快转变经济发展方式的要求，坚持强化政府责任和培育完善市场机制相结合，进一步健全和完善政策法规体系，为促进经济平稳较快发展、社会和谐稳定、人民生活改善做出积极贡献。
──坚持以人为本。把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的就业、社会保障、收入分配等利益问题，使广大人民群众共享改革发展成果。牢固树立人才优先的理念，尊重人才成长规律，完善人才工作体制机制，促进人的全面发展。
──坚持改革创新。进一步解放思想，深化对人力资源和社会保障事业发展规律的认识，创新思维观念、体制机制、管理方式方法。充分考虑各方面的承受能力和可能产生的影响，把握好改革的力度、时机、节奏，坚定不移地推进改革创新。
──坚持统筹协调。从我国基本国情出发，与国民经济和社会发展相适应，统筹城乡就业和社会保障政策，统筹区域人力资源和社会保障事业发展，统筹企业、机关、事业单位人力资源和社会保障政策，统筹以高层次和高技能人才为重点的各类人才队伍建设，推进人力资源和社会保障事业协调发展。
──坚持强化基础。以建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系为目标，大力加强人力资源和社会保障公共服务体系基础建设，健全基层公共服务工作体系、人员队伍和信息网络，加快实现规范化、标准化、信息化，提高公共服务可及性和水平，为广大人民群众提供优质高效的服务。
第三节 主要目标
未来五年人力资源和社会保障事业发展的主要目标是：
──努力实现充分就业。就业规模持续扩大，就业结构进一步优化，就业局势保持稳定。五年城镇新增就业4500万人，转移农业劳动力4000万人，城镇登记失业率控制在5%以内。
──基本实现人人享有社会保险。社会保险覆盖范围进一步扩大，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖，城镇职工和居民参加基本养老保险人数达到3.57亿人，农村居民参保人数达到4.5亿人。城乡基本医疗保险参保人数达到13.2亿人，其中，城镇职工基本医疗保险参保人数达到2.6亿人。失业保险参保人数达到1.6亿人。工伤保险参保人数达到2.1亿人。生育保险参保人数达到1.5亿人。社会保障水平稳步提高，企业退休人员基本养老金稳定增长，60岁以上农村居民和城镇非就业居民普遍享受政府提供的基础养老金待遇，并逐步提高待遇水平。职工医保、居民医保和新农合在政策范围内住院医疗费用支付比例分别达到75%、70%、70%。全国统一的社会保障卡发放数量达到8亿张，覆盖60%人口。
──造就宏大的高素质人才队伍。全国人才资源总量达到1.56亿人。其中，专业技术人才总量达到6800万人左右，高技能人才总量达到3400万人。高、中、初级专业技术人才比例为10︰38︰52，从事研究开发的科学家和工程师达到200万人年，每万劳动力中研发人员达到33人年。
──人事制度改革不断深化。公务员法配套法规体系和管理机制更加健全，科学分类制度基本形成，公务员队伍整体素质和能力全面提升。建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力并符合各类事业单位特点的人事管理制度。军队转业干部得到妥善安置，军转安置工作机制进一步健全，军转安置政策制度逐步完善。
──加快形成合理有序的工资收入分配格局。符合机关、事业单位和企业不同特点的工资收入分配制度进一步完善，企业工资正常增长机制和支付保障机制逐步健全，机关、事业单位工资水平决定和调整机制不断完善。职工工资水平合理较快增长，遏制并逐步缩小不合理的工资差距。最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。
──劳动关系更加和谐稳定。各类企业全面实施劳动合同制度，集体协商和集体合同制度普遍建立，企业劳动合同签订率达到90%，集体合同签订率达到80%。中国特色的协调劳动关系三方机制进一步完善。劳动标准体系更加健全。劳动人事争议处理机制更加完善，基层劳动争议调解组织和仲裁院实体化基本建设取得明显进展，劳动人事争议案件得到及时有效处理，劳动人事争议仲裁结案率达到90%。劳动保障监察执法体系更加完善，以网格化、网络化管理为基础的预防预警机制基本建立，劳动者权益得到有效维护。
──公共服务能力明显提升。人力资源和社会保障基本公共服务机构比较健全、设施设备更加完善、信息网络互联互通、服务流程科学规范、服务队伍素质优良、服务水平显著提高，为广大人民群众提供规范、便捷、高效的公共服务。
专栏2： “十二五”时期主要指标
指 标
2010年基数
2015年目标
属性
一、就业
1.城镇新增就业人数（万人）
[5771]
[4500]
预期性
2.城镇登记失业率(%)
4.1
＜5
预期性
3.转移农业劳动力（万人）
[4500]
[4000]
预期性
二、社会保障
4.城镇基本养老保险参保人数（亿人）
2.57
3.57 ①
约束性
5.新型农村社会养老保险参保人数（亿人）
1
4.5
预期性
6.城乡基本医疗保险参保人数（亿人）
12.6
13.2
约束性
7.失业保险参保人数（亿人）
1.34
1.6
约束性
8.工伤保险参保人数（亿人）
1.62
2.1
约束性
9.生育保险参保人数（亿人）
1.23
1.5
约束性
10.社会保障卡发卡数量（亿张）
1
8
预期性
三、人才队伍建设
11.人才资源总量（亿人）
1.14②
1.56
预期性
12.专业技术人才总量（万人）
4686③
6800
预期性
13.高、中、初级专业技术人才比例
10︰38︰52
预期性
14.高技能人才总量（万人）
2863
3400
预期性
四、工资和劳动关系
15.最低工资标准年均增长率（%）
12.5
＞13
预期性
16.企业劳动合同签订率（%）
65
90
预期性
17.企业集体合同签订率（%）
50
80
预期性
18.劳动人事争议仲裁结案率（%）
80
90
预期性
注：[ ]表示五年累计数；①3.57亿人包括城镇职工基本养老保险和城镇居民社会养老保险参保人数； ②、③为2008年末数据。
第二章 实施就业优先战略 努力实现充分就业
坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。
第一节 实施更加积极的就业政策
实行更加有利于促进就业的产业、贸易、财政、税收、金融等政策，完善促进就业的综合政策体系。建立健全政府投资和重大项目建设带动就业机制，在推进战略性新兴产业发展中开拓就业新领域，在经济结构调整中拓展就业空间，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制。大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，千方百计扩大就业和创业规模。鼓励发展家庭服务业，充分发挥家庭服务业对促进就业的作用，推动一批中小型家庭服务企业做专做精，树立一批知名家庭服务品牌。完善税费减免、岗位补贴、培训补贴、社会保险补贴、技能鉴定补贴等政策，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业吸纳重点群体人员就业。实施鼓励劳动者多渠道、多形式灵活就业的扶持政策。
第二节 促进创业带动就业
完善和落实小额担保贷款、财政贴息、税费减免、场地安排等鼓励自主创业政策，优化创业政策环境。进一步健全创业培训体系，加强创业培训，不断提高劳动者创业能力。健全创业服务体系，为创业者提供项目信息、政策咨询、开业指导、融资服务、人力资源服务和跟踪扶持。充分利用现有资源，建设一批示范性创业孵化基地和创业园区，推进创业型城市建设。弘扬创业精神，树立一批创业典型，营造良好的创业舆论环境。
第三节 促进重点群体就业
积极促进青年就业，将高校毕业生就业放在就业工作的首位，加强对高校毕业生就业服务和政策扶持，破除影响毕业生流动就业的制度性障碍，畅通大学生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业及自主创业的渠道。继续组织实施高校毕业生“三支一扶”计划。支持高校毕业生参加就业见习和职业培训，加大对就业困难高校毕业生的援助力度。多渠道促进农业劳动力转移就业，促进农民工融入城市。加强就业信息引导，搭建劳务信息对接平台，加强企业用工指导和职业培训，努力缓解就业结构性矛盾，促进农业劳动力平稳有序外出务工。完善就业援助政策，多渠道开发公益性岗位，形成及时有效帮助城镇就业困难人员和零就业家庭就业的长效机制。全面推进充分就业社区建设，为部分地区率先实现充分就业奠定基础。进一步加强妇女、少数民族、退役士兵、残疾人等群体就业工作，消除就业歧视，营造公平就业的社会环境。
第四节 构建就业和失业调控机制
完善就业失业登记管理办法，形成全国统一的就业失业管理制度。建立覆盖全国的就业信息监测制度，实现各类劳动者就业状况、享受政策和接受服务信息的全国共享。建立失业统计报告制度，完善城镇调查失业率统计。健全失业监测预警制度，开展就业需求预测。加强危机情况下失业风险的预防和有效调控，鼓励企业切实履行稳定就业的社会责任，缩短失业周期。完善就业与社会保障联动机制，增强就业的稳定性，提高就业质量。
专栏3： 促进充分就业行动计划
01 扩大城乡就业规模。城镇年均新增就业900万人，年均转移农业劳动力800万人。
02 免费公共就业服务。为城乡劳动者免费提供就业信息、就业政策咨询、职业介绍、就业指导、就业失业登记、创业指导、劳动人事争议调解仲裁等服务。
03 加大就业援助力度。为就业困难人员和零就业家庭提供就业援助，实行精细化、长效化的优先扶持和重点帮助。开发更多社区服务、交通协管、保洁、绿化等公益性岗位。
04 促进创业带动就业。推进创业型城市建设，鼓励有条件的城市建设创业孵化基地。
05 就业失业信息监测。加强就业公共服务网络建设，实现就业信息全国联网。建立全国就业信息监测制度，开展就业需求预测。开展重大政策出台对就业影响的评估。建立健全失业监测预警制度，适时发布失业预警信息。
06 大力发展家庭服务业。重点发展家政服务、养老服务、社区照料服务、病患陪护等家庭服务业。推进家庭服务业公益性信息服务平台建设。实施家庭服务从业人员定向培训工程。开展千户百强家庭服务企业创建活动。
07 促进统筹城乡就业。统筹规划和管理城乡就业工作，推动建立城乡一体化的人力资源市场，健全保障城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡劳动者充分就业和平等就业。
第五节 大力加强职业培训
健全面向全体劳动者的职业培训制度，建立覆盖对象广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制。加强职业技能培训能力建设，统筹利用各类职业培训资源，建立以职业院校、企业和各类职业培训机构为载体的职业培训体系。落实职业培训和职业技能鉴定补贴政策，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，加快构建劳动者终身职业培训体系。面向城乡各类有就业要求和培训愿望的劳动者开展多种形式的就业技能培训，使他们达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，着力提高培训后的就业率。进一步健全企业职工培训制度，鼓励企业通过多种形式开展在岗职工技能提升培训。鼓励有创业要求和培训愿望、具备一定创业条件的城乡各类劳动者，以及处于创业初期的创业者参加创业培训，提高受培训者的创业能力。“十二五”期间，力争使新进入人力资源市场的劳动者都有机会接受相应的职业培训，使企业技能岗位的职工得到至少一次技能提升培训，使每个有培训愿望的创业者都参加一次创业培训。
专栏4： 职业培训促就业计划
01 开展就业技能培训。对农村转移就业劳动者和城镇登记失业人员，重点开展初级技能培训；对城乡未继续升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力开展劳动预备制培训；对企业新录用人员开展岗前培训；对退役士兵开展免费职业技能培训。
02 开展岗位技能提升培训。通过在岗培训、脱产培训、业务研修、技能竞赛等多种形式，提升企业在岗职工的技能水平。
03 开展创业培训。开展创业意识教育、创业项目指导和企业经营管理培训。
04 加强职业培训基础能力建设。支持职业技能实训基地建设和职业技能鉴定机构建设。完善职业分类制度，加快国家职业技能标准和鉴定题库的开发与更新。加强职业培训教材和师资队伍建设。开展职业技能竞赛。
05 完善职业培训补贴政策。对参加就业技能培训或创业培训的，按规定给予职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。城乡未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训，对其中农村学员和城市家庭经济困难学员给予一定生活费补贴。
第六节 健全统一规范灵活的人力资源市场
充分发挥市场机制在促进就业和配置人力资源中的基础性作用。完成劳动力市场与人才市场的统一和改革，健全人力资源市场运行机制和监管体系。整合人力资源市场管理职能，统一市场管理法规和政策制度，消除人力资源市场城乡分割、身份分割和地区分割。整合公共职业介绍和人才交流服务机构，完善覆盖城乡的公共就业和人才服务体系。全面推进就业服务的制度化、专业化、标准化和信息化，健全城乡均等的公共就业和人才服务制度，全面落实对劳动者的免费公共就业和人才服务、对困难人员的就业援助和对特定群体的专项服务。加强公共就业和人才服务信息网络建设，加强人力资源供求信息采集和发布，促进信息资源共享。
第七节 发展人力资源服务业
加快建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，实现基本公共服务充分保障、市场经营性服务产业逐步壮大、高端服务业务快速发展、人力资源开发配置和服务就业能力明显提升。以产业引导、政策扶持和环境营造为重点，规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务，构建多层次、多元化的人力资源服务机构集群。实施人力资源服务品牌推进战略，打造一批知名的人力资源服务品牌。推动人力资源服务产业园区发展，完善人力资源服务链，形成集聚效应。推进人力资源服务创新，提升服务供给能力和水平。加快政府所属人力资源服务机构体制改革，积极稳妥地推进公共服务与经营性服务分离。鼓励人力资源服务机构走出国门，为我国企业开拓国际市场提供人力资源服务。
专栏5： 人力资源服务业发展推进计划
01 建设人力资源服务产业园区。在中心城市建立人力资源服务业集聚发展的平台，通过优惠政策引导人力资源服务机构入驻，发挥园区培育、孵化、展示、交易的功能。
02 培育人力资源服务品牌。通过人力资源服务博览会、机构等级评定、行业发展报告等方式，加大人力资源服务机构和服务新产品的推介力度，培育本土人力资源服务品牌。
03 发展行业性、专业性人力资源服务机构。围绕国家战略和区域产业发展战略，推进行业性、专业性人力资源服务发展，形成产业人才信息集散平台。
04 加快推进政府所属人力资源服务机构改革。实现公共服务与经营性服务的分离，转变政府职能，为行业发展创造良好环境。
第三章 健全社会保障体系 基本实现人人享有社会保障
坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平，为全面建设小康社会构建水平适度、持续稳定的社会保障网。
第一节 完善社会保险制度
新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施，实现制度全覆盖。完善城镇职工养老保险制度，进一步做实基本养老保险个人账户。推动机关事业单位养老保险制度改革。完善基本医疗保险制度。强化失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业功能。建立健全工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系。完善生育保险制度。制定优惠鼓励政策，发展企业年金、职业年金和补充医疗保险。鼓励商业保险公司等社会机构提供与社会保险相衔接的产品和服务。
第二节 扩大社会保险覆盖范围
继续扩大各项社会保险覆盖范围，将符合条件的各类群体纳入相应的社会保险制度，重点做好城乡居民、农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。完善和落实被征地农民的社会保障政策。制定激励政策，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保。继续解决体制转轨的历史遗留问题，将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系，将未参保集体企业退休人员纳入基本养老保险制度，将企业“老工伤人员”全部纳入工伤保险统筹管理。积极推进城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。
专栏6： 社会保险扩面计划
01 新农保实现制度全覆盖。新农保试点范围逐步扩大，覆盖所有县市及绝大部分农村人口。
02 建立城镇居民养老保险制度。启动城镇居民社会养老保险制度试点，覆盖大部分未就业无养老保险的城镇居民。
03 扩大城镇职工基本养老保险覆盖面。城镇职工基本养老保险参保人数进一步增加。将未参保集体企业退休人员纳入基本养老保险保障范围。推动事业单位养老保险制度改革。探索机关公务员养老保险制度改革。
04 医疗保险基本覆盖城乡人口。职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项基本医疗保险参保人数新增6000万人以上，实现全民享有基本医疗保障。
05 扩大失业、工伤、生育保险覆盖面。失业保险参保人数达到1.6亿人。将企业老工伤人员全部纳入工伤保险统筹管理，工伤保险参保人数达到2.1亿人。生育保险参保人数达到1.5亿人。
第三节 稳步提高社会保险待遇水平
根据经济社会发展情况和各方面承受能力，统筹提高各项社会保险待遇水平。继续提高企业退休人员基本养老金水
平，建立基本养老金正常调整机制。普遍开展居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院费用支付比例，均衡职工医保、居民医保、新农合的待遇水平。扩大失业保险基金支付范围，健全失业保险金正常调整机制。推进以职业康复为重点的工伤康复工作，提高工伤职工重返就业岗位的比例。
专栏7： 改善社会保险待遇计划
01 养老保险。企业退休人员基本养老金稳定增长。60岁以上农村居民和城镇非就业居民享受基础养老金待遇。提高新农保和城镇居民养老保险基础养老金水平。
02 医疗保险。财政对城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准逐步提高，政策范围内居民和新农合的住院医疗费用支付比例提高到70%以上，城乡居民普遍开展门诊医疗费用统筹，政策范围内职工医保住院医疗费用支付比例提高到75%。
03 失业、工伤、生育保险。适当扩大失业保险基金支出范围，健全失业保险待遇正常调整机制。适当提高工伤保险和生育保险待遇水平。加强工伤预防和工伤康复工作。
04 补充保险。积极发展企业年金、职业年金和补充医疗保险，完善多层次社会保障体系。
第四节 加快城乡社会保障统筹
制定和完善城乡社会保险制度衔接办法，统筹城乡居民社会养老保险和基本医疗保险政策，完善各项社会保险关系跨区域转移接续办法。探索建立统筹城乡的社会保障管理体制，逐步推进城乡居民养老、医疗保险统一经办管理。稳步提高各项社会保险统筹层次，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。新农保和城镇居民养老保险实现省级管理。全面实现医疗、失业、工伤、生育保险地市级统筹，逐步建立省级调剂金制度，积极推进省级统筹。
第五节 强化社会保险基金监督管理
建立健全社会保险基金预决算制度，健全行政监督与社会监督相结合的监管体系，提升社会保险基金监管技术和能力。完善社会保险反欺诈制度，建立医疗费用全国异地协查机制，实现对社会保险基金征收、管理、支付和运营全程监管，加大社会保险基金非现场监督力度，确保基金安全。积极稳妥开展养老保险基金投资运营，实现保值增值。
第六节 提升社会保险管理服务
加强社会保险经办机构能力建设，推进社会保险经办服务规范化、信息化、专业化建设，健全管理体制，整合经办资源，科学核定人员编制，加强经办机构服务设施建设，规范服务流程，提升管理手段。全面推进基本医疗费用即时结算，加快实现异地就医结算。全面建立公民社会保险登记制度，发放社会保障卡。健全社会保险社会化管理服务体系，将80%的企业离退休人员纳入社区管理。
第四章 实施人才强国战略 建设高素质人才队伍
贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，大力实施人才强国战略，坚持服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发的指导方针，以高层次和高技能人才为重点，统筹推进各类人才队伍建设。
第一节 加强公务员队伍建设
大力加强公务员队伍建设，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。坚持“凡进必考”，加大竞争性选拔公务员工作力度，进一步优化公务员队伍来源结构，构建来自基层和生产一线的干部培养选拔链。以推动科学发展、促进社会和谐、服务人民满意为主题，深入开展带头创先争优、争做人民满意的公务员活动。加强公务员职业道德建设，以忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁为主要内容，树立公务员队伍的良好形象。实施《2011-2015年行政机关公务员培训纲要》，实施大规模培训公务员计划，提升公务员队伍能力素质，加快建立更加开放、更具活力、更有实效的中国特色公务员培训体系。研究加强基层公务员队伍建设的有效措施，不断拓宽队伍来源，拓展职业发展空间，强化基层公务员宗旨意识，转变作风，提升执行力。
专栏8：公务员队伍能力建设计划
01 大规模培训公务员计划。全国公务员参训率进一步提高，新录用公务员全员参加初任培训，任职培训制度进一步落实，乡镇、街道和公共服务部门基层公务员培训一遍，全国公务员培训管理者培训一遍。
02 加强公务员管理信息系统建设。建设分级分类管理的公务员数据库，建立覆盖中央、省、市、县四级的公务员管理信息系统。
03 加强公务员考试测评基地和题库建设。
第二节 加强专业技术人才队伍建设
实施专业技术人才队伍建设中长期规划。扩大以高层次人才为重点的专业技术人才队伍规模，突出培养造就创新型科技人才，重视培养领军人才和复合型人才，大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才，提高专业技术人才创新创业能力。完善政府特殊津贴制度和有突出贡献中青年专家选拔制度，进一步实施并完善新世纪百千万人才工程，制定不同层次、不同类别、不同地区人才培养计划，构建国家高级专家培养选拔体系。加快推进职称制度改革，统筹推进专业技术职称和职业资格制度改革，健全职称制度框架体系。规范专业技术人员职业资格准入，建立健全专业技术人员职业水平评价制度，完善专业技术职务任职评价制度。完善吸引留学人员回国工作政策体系，加快留学人员回国服务体系建设，配合有关部门实施海外高层次人才引进计划，实施中国留学人员回国创业启动支持计划和海外赤子为国服务行动计划。加大留学人员科技活动项目择优资助和高层次留学人才回国资助力度，继续推进回国（来华）定居专家工作，加强留学人员创业园建设。推进博士后分级管理体制改革，稳步扩大博士后科研流动站和工作站规模，发挥博士后制度在高校院所科研团队建设和企业技术创新中的作用，加大多元投入，提高培养质量。实施专业技术人才知识更新工程，开展大规模的专业技术人才继续教育。加强专业技术人员继续教育制度建设，构建分层分类的专业技术人员继续教育体系。实施万名专家服务基层行动计划，建设人事考试基地、专家服务基地和继续教育基地，加强基层专业技术人才队伍建设。
第三节 加强技能人才队伍建设
坚持提升能力、以用为本、高端引领、整体推动，充分发挥政府指导调控作用和市场在高技能人才资源开发和配置中的基础性作用，健全面向全体劳动者的职业培训制度。以实施国家高技能人才振兴计划为龙头，国家重点支持急需紧缺行业（领域）高级技师培训，加强高技能人才培训基地和技能大师工作室建设，培养造就一批高技能领军人才，引领和带动高技能人才队伍建设和发展。以提升职业素质和职业技能为核心，进一步完善以培养、评价、使用、激励为重点的高技能人才工作体系。逐步完善以企业为主体、职业院校为基础，学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相结合的高技能人才培养体系，形成有利于高技能人才成长和发挥作用的制度环境和社会氛围，推动技能劳动者队伍的发展壮大和整体素质的提高。修订中华人民共和国职业分类大典。加强高技能人才师资培养。探索制定高技能人才与工程技术人才职业发展贯通办法。逐步完善社会化职业技能鉴定、企业高技能人才评价、院校职业资格认证和专项职业能力考核办法，进一步提高高技能人才经济待遇和社会地位。广泛开展职业技能竞赛和岗位练兵活动。完善国家高技能人才评选表彰制度。
第四节 创新人才工作体制机制
坚持党管人才原则，充分发挥政府人力资源管理部门作用，建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制，不断完善人才管理运行机制，进一步规范人才评价、流动等环节中的行政审批事项。以国家发展需要和社会需求为导向，以提高思想道德素质和创新能力为核心，完善终身教育体系和人才培养机制。建立以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价发现机制。改革人才选拔使用方式，科学合理使用人才，形成有利于各类人才脱颖而出、充分施展才能的选人用人机制。完善人才流动配置机制，畅通人才流动渠道。健全人力资源市场服务功能，加强人才服务体系建设，提升人才服务能力和水平。实施促进人才发展的公共服务政策，创新政府提供人才公共服务的方式，大力开发公共服务新产品。围绕国家区域和产业发展战略，推进区域人才合作，加强产业人才配置。完善与工作业绩紧密联系、充分体现人才价值、有利于激发人才活力的激励机制，保障人才合法权益。加快建立国家荣誉制度。实施更加开放的人才国际化政策，健全人才吸引机制，开发利用国内外人才市场和资源。完善农村实用人才评价表彰制度，营造有利于农村实用人才成长和发挥作用的良好环境。建立农村实用人才定期调查制度。
专栏9： 人才队伍建设重大工程
01 专业技术人才知识更新工程
在经济社会发展重点领域，每年培训100万名高层次、急需紧缺和骨干专业技术人才。依托高等院校、科研院所和大型企业，建设一批国家级继续教育基地。
02 国家高技能人才振兴计划
（1）高级技师培训。发挥行业、企业和职业院校作用，国家每年重点支持5万名左右经济社会发展急需紧缺行业（领域）高级技师培训。
（2）高技能人才培训基地建设。依托大型骨干企业（集团）、重点职业院校和培训机构，每年建设80个左右国家级高技能人才培训基地。
（3）技能大师工作室建设。鼓励各级政府、行业企业，依托生产服务一线优秀高技能人才所在单位建设一批技能大师工作室。依托中华技能大赛获奖者、全国技术能手和掌握传统技能、民间绝技的技能大师，每年建设100个左右国家级技能大师工作室。
03 高层次人才培养工程
（1）留学人员创业园建设。全国新建各级各类留学人员创业园30家。实施中国留学人员回国创业启动支持计划，每年资助至少400名留学回国创业人员。实施海外赤子为国服务行动计划，每年资助60项海外留学人才为国服务活动。
（2）专家服务基地建设。在现有专家大院、专家服务站、科技110等专家服务机构的基础上，再建设一批专家服务基地，推进科技成果转化。
（3）加强博士后公寓建设，改善博士后人才工作生活条件。
第五章 深化人事制度改革 形成充满生机活力的用人机制
贯彻落实《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，创新和完善选拔任用机制，健全考核评价制度，促进形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的人事管理制度。
第一节 完善公务员制度
加强公务员法配套法规建设，深入开展公务员法律法规学习宣传活动，加大监督检查力度，推动公务员法和配套法规贯彻实施。健全公务员管理机制，加快推进公务员分类管理，健全综合管理类公务员管理办法，建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法。完善公务员职位聘任制度。完善公务员选用机制，坚持和完善从基层一线考录公务员的制度和办法，从2012年起，中央机关和省级机关录用公务员，除部分特殊职位外，均从具有两年以上基层工作经历的人员中考录。健全竞争性选拔公务员办法。建立和完善体现科学发展观和正确政绩观要求的公务员考核评价体系，改进考核办法，强化对公务员的激励保障和监督约束。
第二节 深化事业单位人事制度改革
按照干部人事制度改革和分类推进事业单位改革的总体要求，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，创新管理体制，转换用人机制，搞活用人制度，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。完善合同用人机制、公平竞争机制、绩效评价机制、人员退出机制和监督管理机制。健全岗位管理制度，全面推行公开招聘和竞聘上岗。
第三节 推进中国特色退役军官安置制度建设
积极稳妥地改进军队转业干部安置办法，建立健全公平公正公开的安置机制，逐步完善军转安置政策法规体系，推进中国特色退役军官安置制度建设。进一步拓宽安置渠道，全力完成计划分配军队转业干部安置任务。积极推进军转干部自主择业工作，大力扶持自主择业军转干部就业创业。加强军队转业干部教育培训。认真做好企业军转干部解困和维稳工作。
第六章 深化工资制度改革 形成合理有序的收入分配格局
坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，正确处理效率与公平的关系，加快形成合理有序的工资收入分配格局，促进提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。
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浅析民事责任的归责原则
王胜宇
所谓归责，即行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应以何种根据使其负责，此种根据体现拉法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以发生的损害结果为价值判断标准，抑或以公平考虑等作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任。而所谓归责原则是确定责任归属所必须依据的法律准则，是贯穿于整个侵权行为法之中，并对各个侵权法规范起着统率作用的立法指导方针。因此在专家民事责任种归责原则也起着统率作用，它决定着责任构成要件、举证责任的承担、免责条件等。
由于专家责任可分为契约责任和侵权责任，现分别对两种责任的归责原则进行分析：
一、专家违约责任的归责原则
大陆法系国家沿袭罗马法的传统，以过错责任原则作为违约责任的一般归责原则。如德国民法典规定，债务人除另有规定外，对故意或过失应负责任。但英美法系却采取了严格责任原则，即只要当事人违约，不问其本人是否有过错，都应承当违约责任，但有法定免责事由的除外。我国1999年颁布的统一《合同法》借鉴 了英美法系的理论，该法第107条明确规定：但当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。从该条规定可以看出我国合同法并不以违约方的过错作为归责原则，似乎采纳了严格责任原则。但我国合同法分则中大量规定了各种不同的免则事由，从免责事由中可以知道过错责任在分则中大量存在，例如《合同法》第265条规定：“承揽人应当妥善保管定作人提供的材料以及完成的工作成果，因保管不善造成毁损、灭失的应当承担民事责任。”第202条规定：“承租人应当妥善保管租赁物，因保管不善造成毁损、灭失的应当承担损害赔偿责任。”在某些条文中法律规定“无正当理由”、“因不可归责的事由”等都是指有过错。因此过错责任原则仍是我国合同法中的归责原则，且对过错的认定大多是采取客观过错的认定标准。
专家与委托人签订的合同类似于承揽合同，但又不同于承揽合同，因为承揽合同要求承揽人完成一定的工作成果，而专家只是提供某种服务，并保证达到委托人所要求的结果，这也与专家的独立性特征有关。例如会计师进行验资或审计过程中，虽然收取委托人的费用，但不是按照委托人的意志而是根据审计准则，中立地出具报告；律师在接受委托人委托进行诉讼过程中，并不保证打赢每场官司，实际上也是不可能的，丹宁勋爵在1957年的Greave案中也指出：有关专业人士的法律责任并没有隐含一个保证条款，即要求专业人士取得最理想的结果，它至多只要求专业人员运用合理的注意和技能。因此专家的违约责任并不以结果而是以专家是否履行了合理的注意义务即是否存在过错作为承担责任的依据，这在我国的《注册会计师法》《律师法》中也有规定。
二、专家侵权责任的归责原则
关于侵权责任的归责原则学者间存在较大的争议，归纳起来主要有（1）一元说。该说主张以过错责任原则作为唯一归责原则，同时以扩大过错责任来适应侵权行为发展的新趋势。（2）二元说。该说主张侵权责任归责原则系由过错责任原则和无过错责任原则构成的二元归责体系。（3）三元说。关于三元说又有不同的观点，例如王利明教授认为侵权行为归责原则由过错责任原则、无过错责任原则和公平原则构成；杨立新教授在其所著的《侵权法论》第二版中以过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则来构建侵权行为法的归责原则体系。
笔者同意二元归责说，其理由如下：第一，过错责任原则以行为人的过错为归责依据，较好的平衡了“个人自由”和“社会安全”两个基本价值，能够使人们按照自己的自由意志大胆行为，只有在故意或过失的情况下才承担责任，过错责任原则作为侵权法的归责原则应无疑义。第二，公平原则不应成为独立的归责原则。公平责任原则是指当事人双方对造成损害均无过错的情况下，由人民法院根据公平的观念，在考虑当事人的财产状况及其他情况的基础上，责令加害人对受害人的财产损失给予适当补偿。该原则所要处理的是无可归责于各方当事人时的损失分配问题，是对过失责任原则适用结果加以调整的法律手段，即除非按照社会一般观念来看，某一案件适用过失责任原则的结果导致令人不能容忍的不公平结果，不得予以适用。因而公平责任的适用范围极为有限，据有关国家立法例，仅适用于无行为能力、限制行为能力人致人损害、紧急避险人责任等，专家侵权行为责任显然不在此列。所以公平责任原则当然不适用于专家责任情形。
第三，无过错责任原则是指在法律有特别规定的情况下，以已经发生的损害结果为价值判断标准，由与该损害结果有因果联系的行为人，不问其有无过错，都要承担赔偿责任的归责原则。无过错责任原则使伴随着社会化大生产的迅速发展，尤其是大型危险工业的兴起而产生和发展起来的。近代民法以所有权神圣、契约自由和意思自治为基本原则，因此过错责任是侵权法的基本甚至是唯一原则。但随着机器大工业的兴起，事故频发，受害人向法院起诉要求赔偿，工厂主都可以以自己无过错而免责。时至今日，无过错责任原则已经在产品责任、高度危险作业和环境侵权等得到确立而且有扩大适用范围的趋势。随着严格责任在一些领域的适用，人们对专家责任归责原则的认识开始发生变化，首先表现在医疗责任领域，许多国家法院对医疗事故责任，常不考虑医生有无过失，就判定其向受害患者赔偿。国外建筑师亦出现适用严格责任的争论，代表严格责任的“默示保证”标准要求以建筑师设计出的建筑与业主默示的期待相对比来判断责任构成。也有学者把专家提供的服务类比于生产者提供的产品，从而论证专家侵权责任也应像产品责任一样适用无过错责任原则。他们认为，每件商品的价格并不很昂贵，消费者付出的代价有限，厂商们却承担着严格的保证责任；而专家们对服务标的收费远远高于消费者购买商品的支出。况且，专家在赢得高额报酬的同时，其服务缺陷同样会导致服务对象人身和财产的损害，为什么应对专家给予特别的对待？另外职业责任保险的发展为专家的赔偿责任提供了强大的支持，因而更有理由对专家责任领域适用严格责任原则。
上述观点看似有理，但忽略了专家提供的服务与一般商品的不同，而且责任保险的发展也不能为无过错责任原则提供支持。首先，产品制造者在产品的设计、试验、制造到完成的整个生产过程中，始终出于主动积极的地位，只要稍加注意便可避免产品的缺陷；而专家例如会计师在验资或审计过程中所依赖的信息在很多程度上依赖于委托人的协助、配合，如果委托人故意提供不实信息 ，即使会计师有时尽最大的注意也不能发现其中的错误；其次，产品制造者保证其生产的产品量合格，而专家的服务无法有着严格的保证，因为专家的服务质量依赖于各种不确定的因素，即专家服务结果具有不确定性，专家不能保证取得最理想的结果。正如廷戴尔法官在Lanphier V. Phios一案中指出的那样：“每一个以学有所长的专业人士身份进行活动的人，都有义务在其专业活动中运用合理水平的注意和专业技能。但是，律师不能担保打赢所有的官司，医师也不能保证手到病除。”第三，专家在提供服务过程中运用大量的主观判断，并非像生产厂家的流水作业，因此对专家责任的认定应考虑专家是否存在过错，而执业过错一般以是否尽到合理的注意义务为判断标准。第四，从公共政策角度考量若采无过错责任原则，专家会高度谨慎的选择客户或者提高服务费用来避免高风险，这样会使专家队伍萎缩，不利于专家职业利益的维护和发展。第五，以会计师为例，就有人感慨“几乎每一桩针对会计师个人的诉讼，都酿成整个职业的一场危机。”又如美国在处理事故时不考虑医生是否具有过失，结果助长了医疗诉讼案件的恶性增长，以致美国外科医生协会不得不发生一项通知，该通知指出，“美国外科医生协会必须通知公众，对医生诉讼案件的增长严重威胁着医疗质量，也增长了医院对病人收取的医疗费。某些医生被迫采用避免引起诉讼的原则而不用最好的诊断办法去治疗病人。因为保险公司需要支付日益增多的赔偿费，他们已开始提高医生的保险费。一些保险公司已经停止给医生支付保险责任费，这种状况迫使其医生放弃其职业。”这样的例子很值得我们思考。
综上所述，无论专家契约责任还是侵权责任都适用过错责任原则，也就是专家责任的归责原则是单一的即一元的过错责任原则。
北安市人民法院 王胜宇
