关于印发云浮市行政机关规范性文件管理规定的通知
广东省云浮市人民政府办公室
关于印发云浮市行政机关规范性文件管理规定的通知
各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：
《云浮市行政机关规范性文件管理规定》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
云浮市人民政府办公室
二Ｏ一一年七月十四日
云浮市行政机关规范性文件管理规定
第一条 为加强本市行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)的管理工作，维护法制统一，促进依法行政，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》及有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指我市各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府(含政府办公室)以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
第三条 本市各级行政机关规范性文件的制定、审查、发布、备案和相关的管理、监督工作，适用本规定。
各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。
第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件的管理，政府法制机构负责本级政府规范性文件审核、监督工作，负责修改、协调、论证、审定政府规范性文件的草案并办理呈批事项，负责部门制定规范性文件的审查、监督工作。镇人民政府规范性文件的审查、监督工作由县（市、区）政府法制机构具体负责。
第五条 行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定规范性文件。
第六条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
第七条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围。
第八条 规范性文件不得设定下列事项：
（一）行政处罚；
（二）行政许可；
（三）行政强制措施；
（四）行政事业性收费项目；
（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。
第九条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
第十条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“命令”、“办法”、“通知”、“公告”、“规则”和“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。
政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
第十一条 各级政府工作部门应根据实际需要和可能，于每年年底前提出下一年度拟订政府规范性文件的计划，报政府法制机构。由政府法制机构综合拟订政府规范性文件的年度计划，报当地人民政府审定后，由政府法制机构负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政府法制机构根据形势发展的需要，按轻重缓急对计划适当调整。对计划外临时送审的政府规范性文件草案，除国家新颁布的法律、法规、规章规定急需制订实施办法等以及特别重要的规范性文件外，一般暂缓办理。
第十二条 列入年度制定计划的政府规范性文件草案一般由主管部门负责起草，涉及其他主管部门共同业务的，也可以由政府法制机构牵头组织各有关主管部门共同起草。有关主管部门在起草规范性文件草案过程中有不同意见，经协商仍不能取得一致意见的，上报时应说明情况和理由，由政府法制机构进一步协调后报当地人民政府审定。
第十三条 政府规范性文件草案应当对制作目的、依据、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、实施日期等作规定。
第十四条 规范性文件起草部门应通过网络或者报刊等媒体向社会公布规范性文件草案，广泛征求公众意见。涉及下级政府职权或多个部门职能或罚款、收费等内容的，还应征求下级政府及有关部门的意见。
政府法制机构是负责规范性文件审核、监督的机关，因此，起草单位在规范性文件起草、协调阶段不应征求政府法制机构的意见。但涉及某些重大原则问题，起草单位无法解决，确需政府法制机构参与协调或提供意见的，政府法制机构应予以指导。
第十五条 起草单位向人民政府报送有关政府规范性文件草案，应经本单位的法制机构审核，单位行政首长办公会议讨论通过，由主要负责人签署，并以正式文件上报。
第十六条 报请政府发布规范性文件，应当提交下列材料：
（一） 报请发布的请示；
（二） 规范性文件草案文本；
（三） 规范性文件的起草说明；
（四） 制定依据的文本（相关法律、法规、规章、国家政策、
上级行政机关文件）；
（五） 征求意见的有关材料；
（六） 其他有关材料。
规范性文件起草说明的内容主要包括以下四部分：
（一）制定该项规范性文件的目的和必要性；
（二）制定的依据；
（三）对主要条款的阐述（说明），起草协调过程中不同意见及对其处理情况等；
（四）征求意见采纳情况的说明。
第十七条 各级人民政府应当建立健全规范性文件统一审查制度。
起草单位报送的政府规范性文件草案，不能直接送领导审批，应送政府办公室加具意见后，移交政府法制机构办理，由政府法制机构负责审核。如政府办公室直接审核的，应征求本级政府法制机构的意见。
部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查后再行发布；镇人民政府规范性文件报县（市、区）政府法制机构审查后再行发布。
第十八条 政府法制机构审查部门和镇人民政府规范性文件，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性，若发现存在可行性或者适当性问题时，可以向制定机关提出建议。
第十九条 部门或镇人民政府规范性文件报送政府法制机构审查时，制定机关应当提交下列文件：
（一）提请审查的公函；
（二）规范性文件草案文本以及起草说明；
（三）制定依据的文本(相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件)。
第二十条 政府法制机构应当自受理之日起十个工作日内完成部门或镇人民政府报送的规范性文件草案的审查，并将审查意见书面通知送审机关。
对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题、在前款规定的期限内不能完成审查的规范性文件，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并将延长审查期限及其理由书面通知送审机关。
政府法制机构在规定期限内未将审查意见通知送审机关的，视为同意送审机关所报送的规范性文件。
第二十一条 政府法制机构对送审的部门或镇人民政府规范性文件草案，按照下列情形，分别作出处理：
（一）符合本办法第七条、第八条和第九条规定的，提出审查同意的意见；
（二）不符合本办法第七条、第八条、第九条规定之一的，或者有关部门对草案主要内容存在较大争议的，提出相关审查意见后退回送审机关。
送审机关对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到审查意见之日起十个工作日内向本级人民政府申请复核，镇人民政府向上一级人民政府申请复核。
第二十二条 政府规范性文件应当经政府常务会议审议通过，并由行政首长签发。
部门和镇人民政府规范性文件应当经行政首长办公会议审议通过，由行政首长签发，并同时抄送政府法制机构存查。
第二十三条 各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
市人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《云浮市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。市人民政府规范性文件直接发布，市人民政府部门规范性文件根据政府法制机构的审查意见发布。
发布的规范性文件应当同时在政府网站、主要报刊刊登或发布消息。
县(市、区)人民政府及其部门规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。
镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于三十日。
第二十四条 政府规范性文件应当自公布之日起三十日内分别报送上一级人民政府及本级人民代表大会常务委员会备案。
报送上一级人民政府备案的，应同时提交备案报告、规范性文件的正式文本、起草说明、政府法制机构审核意见各一式三份，所依据的政策法律法规条文一套及规范性文件的电子文本，径送该级政府法制机构。
报送人民代表大会常务委员会备案的，报备材料按人大常委会的有关要求执行。
第二十五条 各级人民政府法制机构发现报送备案的规范性文件违反本办法第七条、第八条或者第九条的，应当建议制定机关自行修改、废止或者提请本级人民政府予以撤销。
第二十六条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本办法第七条、第八条或者第九条的，可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应当在十五个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织。
第二十七条 规范性文件施行后，制定机关和实施机关应定期对实施情况进行评估，并将评估意见通报政府法制机构。
第二十八条 规范性文件制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布实施的规范性文件进行清理。规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相抵触或者不一致的，应当及时修改或者废止。修改和废止程序按照制定程序执行。
第二十九条 政府法制机构应当对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
对未经政府法制机构审查同意以及未经规定载体发布的部门规范性文件，政府法制机构可以根据第二十三条规定向社会公示该文件无效。
对未经备案的规范性文件，政府法制机构可以提请本级人民政府作出责令改正或者撤销的建议。
第三十条 违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制机构可以提请行政监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。
第三十一条 政府法制机构不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第三十二条 本规定自公布之日起施行。云府办[2005]31号文同时废止。
离婚诉讼中，夫妻共同财产及共同债务的认定及分割一直是司法实践中的争议焦点及难点问题，特别是共同债务的认定及分担，由于法律规定过于原则和简单，因而成为夫妻离婚诉讼中的棘手问题。本文就这一问题做一浅显理论探讨、现状分析，并试图提出完善我国夫妻债务制度的设想，以期抛砖引玉、有益司法。
一、夫妻共同债务之概念
关于夫妻共同债务之概念，当前有三种比较有代表性的观点。
第一种观点认为：“夫妻共同债务是指在婚姻关系存续期间，夫妻双方或一方出于共同生活之目的或为维持共同生活之需要从事经营活动所引起的债务。”此概念认为夫妻关系存续期间产生之债务方为夫妻共同债务，但依照《婚姻法司法解释（二）》第二十三条之规定，夫妻一方在结婚之前所负债务但债权人能够证明该债务用于婚后夫妻共同生活的，也应当认定为夫妻共同债务，显然，夫妻共同债务产生的时间也可以在婚前。
第二种观点认为：“夫妻共同债务是指因婚姻共同生活及在婚姻关系存续期间履行法定义务所负的债务。”此概念较之第一种观点较为全面，但忽略了夫妻双方合意也能产生夫妻共同债务之情形。
第三者观点认为：“夫妻共同债务是指夫妻双方或其遗产继承人依照合同的约定或者法律的规定共同负有的为了满足债权人请求而为一定行为或者不为一定行为之义务。”此观点以债法角度对夫妻共同债务之概念进行了阐述，并认为遗产继承人有承担夫妻共同债务之义务，夫妻共同债务系特殊连带之债，遗产继承需负担之债为遗产范围内之债，无法等同。且夫妻共同债务与普通债法意义上之债务有所不同，为特殊债务，以普通债法概念概括，略显勉强。
此上三种观点，均大体概括了夫妻共同债务之概念，但也略有不足之处，笔者认为，夫妻共同债务系夫妻双方出于夫妻共同生活之需要或由夫妻双方合意而产生所负之债务。
关于夫妻共同债务之界定，在我国大多数婚姻家庭专著和相关学术论文中，夫妻共同债务被定性为连带之债，笔者认为，简单认定为连带之债未免草率，夫妻共同债务基于夫妻共同生活或者夫妻双方合意而产生，连带之债基于合同约定产生，产生基础不同；夫妻之间可以约定财产归属，而连带之债债务人无法约定，需无条件履行相关义务，夫妻之间离婚时，共同债务可以先行协商，由夫妻自行决定如何履行，协商不成方由法院判决，而连带之债则无此选择项。
同样，我们发现，夫妻共同债务也不是普通的共同债务，两者有着较大的差异，既然夫妻共同债务既不属于连带之债，也不属于共同之债，我们只能将其归结为一种特殊之债。
二、当前我国夫妻共同债务认定之现状分析
当前我国夫妻共同债务认定的理论来源主要来自婚姻法及相关司法解释，主要有两个认定标准，经归纳总结，笔者认为可分为“用途认定”和“身份认定”两种标准。
用途认定，顾名思义，用途认定即是以该债务是否用于夫妻共同生活为认定标准，对于用于夫妻共同生活之概念，法律上并未明说。实践中往往体现为该债务是否基于夫妻共同生活之所需要，如经营之需要、维持生计之需要，抚养赡养之需要，凡满足此要件，即在实践中认定为夫妻共同债务。然而，实践中发现，夫妻共同生活有其内部性和不可知性，债权人想要证明该债务之用途殊为不便，也降低了司法实践之可操作性。
身份认定，因用途认定被证明在实践中不利于保护债权人利益，婚姻法司法解释二中规定婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负之债务原则上推定为夫妻共同债务，除非夫妻一方能够证明与债权人约定为个人债务仰或债权人知道其实行约定财产制。该条文以婚姻关系存续为判断为夫妻共同债务之前提，故称为身份认定，因对债权人保护力度大为加强，亦增加两条限制条款，但此限制条款之举证责任在债务人，实践中债务人藉此限制条款成功翻盘之案例亦不为多，可以说，利益保护之天平已倾向于债权人。
实践中，我们发现很多涉及夫妻共同债务的案件中，夫妻感情并不和睦，有些甚至分居，如此情况下，常发生夫妻一方凭空举债，于离婚时要求另一方共同偿还之情形，司法实践中法院对此往往无策，仅能以调解不成不予理涉，无依据对此情形予以深入处理，如无相应办法出台，恐降低法院公信力。
法律要求若要激活夫妻共同债务的认定中的限制条款需由夫妻一方承担举证责任，但在实践中，我们发现激活限制条款之难度相当之高，试举一例说明：甲因嫖娼被抓，电话委托朋友乙代缴罚款5000元后获释，后甲与其妻离婚，乙以该借款发生于夫妻关系存续期间，用于夫妻共同生活为由要求甲与其妻共同偿还，在此情况下，如甲妻欲证明该借款非共同债务，需证明上述两种例外情形存在，但此案件证据往往掌握在债权人乙和举债方甲手中，甲妻往往难以收集到有效证据，且夫妻二人处离婚诉讼中，甲协助其妻收集证据的可能性很小，如此显然不能彰显法律的公平正义。
综上所述，夫妻共同债务之分割亟需更具可操作性的法律法规出台，以适应当前社会发展及人民需求。
三、夫妻双方与债权人之间的利益平衡之建议
基于当下的婚姻立法中对于夫妻共同债务立法较为模糊简略，即使通过出台相关司法解释也存在一些模糊和争议之处，不利于实践操作中很好处理夫妻共同债务，救济债权人权利，我们应当至少从以下几个方面完善关于夫妻共同债务的相关立法：
1、建立日常家事代理制度。日常家事代理制度即：婚姻关系存续期间，夫妻双方在日常家事范围内因互有代理权而产生的债务应为夫妻共同债务，超出该代理范围的为夫妻一方个人债务，第三人有理由相信没有超出日常家事代理范围的除外。当然，并非所有家事皆可代理，如具有人身性质的继承、收养等事项，所涉金额较大，占到夫妻共同财产总额较大份额之行为或会对夫妻关系产生重大影响之行为，这些内容都是需要立法者悉心权衡斟酌的。
2、建议允许将债权人作为离婚诉讼的第三人参加诉讼。在司法实践中，存在夫妻一方恶意逃避债务或虚构虚假债务的情形，为进一步明确债务，维护公正，只有债权人参与离婚诉讼程序，离婚时债务的处理对债权人来说才可能是公平的，其处理的效力也才能及于债权人。建议立法上可以采取更加灵活的法律规定。在程序上可以规定如下：可以由离婚诉讼当事人申请让债权人加入程序或由债权人主动要求加入程序，人民法院不依职权通知债权人加入诉讼。如果在整个离婚诉讼中，未有离婚当事人或债权人申请加入诉讼的，债权人也可就该债权另行提起诉讼。
3、建立夫妻约定财产登记公示制度，是对当前婚姻法解释中不予认定夫妻共同财产需举证情形中之一即证明第三人知晓夫妻双方实行财产约定制的有效自我保护途径，该登记类似于物权登记，是夫妻间对于未来隐患未雨绸缪的法律自助。因国民多无登记个人财物之风俗传统，夫妻财产更属隐私，故此制度之完全建立尚需时日。
4、建立分居登记公示制度，当前，夫妻分居现象颇为普遍，分居事实是诸多法律问题的重要参考，比如判断婚姻感情基础是否破裂，考虑孩子抚养权归属，判断某些债务是否属于夫妻共同债务，关于后者，因我国尚无完整的分居法律制度，故司法实践中很难权衡分居事实对夫妻共同债务认定所造成的影响。建立分居登记公示制度能有效处理夫妻分居期间产生的关于夫妻共同债务之纠纷。因分居具有时间性，可以两年为一次登记期限，于此期间内可对抗第三人，即推为第三人已知分居之事实。
夫妻共同债务作为夫妻财产制度一个重要组成部分，现实意义及法律意义皆至关重要，规范和完善这方面法律制度，事关社会和谐稳定，亦引导人们价值取向，需要立法者立法时充分运用智慧分析此间利益平衡，灵活切合实际，增强司法实践中之可操作性，使之真正健全。
河北省景县人民检察院 王永刚
