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道德的法——法律与道德的互动/楼杰科

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 11:11:15  浏览:8866   来源:法律资料网
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道德的法——法律与道德的互动

楼杰科 徐京波


现代性社会的两大规范体系——法律和道德在不时的冲突和亲合。这种矛盾着的社会现象所产生的巨大后果是进一步加深了人们的迷惑以至于无法消除迷惑。即使是诸多的学者无论是前时的还是当下的,在诸如社会学、法学、哲学、政治学、伦理学以及经济学等上诠释着这一普遍而深奥的问题,并建立起各自的理论体系。虽有所共识,但仍旧无法达成和谐的一致。依然站在各自的领域内无休止的“争吵”着,谁也无法统合人们的认识。人类思维方式的不合一致及矛盾本身具有多角度思考的特性,决定着争论是必然的。这也昭示着法律和道德这一永久以来的矛盾体将是人类探讨社会和谐与自然和谐的永恒主题。
一、 法律的原初状态
法律作为规范人类行为的一般准则,并非是人类产生时所带来的“自由圣经”。它的产生由其自身的社会轨迹。按马克思的观点,法是阶级的产物,是阶级社会特有的社会现象,是在人类社会发展到阶级社会时所产生的一种调整人类关系的手段。阶级不是从来就有的,它本身就是人类历史特定阶段的产物。在原始社会中,生活在一种低下且和谐状态中的人类,对于现代意义上的法律需求是不存在的。所以并没有适合它的空间。因此,我们不得不设问:在那时是什么使人类社会保持一种和谐的状态,即使它很低下?人与人之间的利益关系由“谁”在支配,它又是如何支配的?而当人类进入阶级社会时,那种原始的和谐的社会体系怎么会崩溃,即使它在慢慢地脱离低下?这时的利益关系又是由“谁”来统协的,并是如何统协的?
当古猿进化成原始人,古猿群成为原始人社会,并且各自为生存而“奋斗”时,他们就深深地烙印着利益分层(利益分层是这样一种体系结构:利益具有不同性,不同的利益具有主次,高低,大小之分。因此,按照一定利益标准可形成一个阶梯状的结构,在这个结构中,人类的利益趋向总是从高到低,从主至次,从大由小的。也就是说人类在选择利益时是经过理性思考的功利选择。)每个人、每个群体都存在着各自的不同利益,即使尚未呈现出明显的外部特征,利益差别依然是实在。由于原始人自身固有的缺陷和自然条件地恶劣,造成生产力极端的低下,以至于个人无法独自生存。因此他们在本能运动的驱使下认识到“由于社会合作有可能使所有的人比任何孤军奋斗的人过上更好的生活” 所以,不同的人就不得不谋求联合,走共同生存地道路。并最终在最原始、最本能的生存目标支配下合成一体。虽然人类为着同一的最高利益而暂时地基本一致,但是利益的不同性永远存在,也就意味着利益分层仍旧发生着作用。即使在被最根本且最高利益所掩盖和压制的它,依旧是不安分的。所以,同样会产生矛盾,发生冲突。产生的问题需要解决,而不是任由它自然的随意放肆。因此,就需要一些普遍的被原始人共同接受的原则加以调整他们之间的利益关系。产生于原始条件下,并根基于当时最高利益下的原始的朴素道德观念,在这种现实的特定历史条件下负起了沉重而光荣的使命,充当着利益协调者的角色。诚如恩格斯所言“一切问题都有当事人自己解决,在大多数情况下,历来的习俗就把一切调整好了。” 这种朴素的道德观念一直在“努力而勤奋的”工作着。在整个原始社会期间人类是靠这种自身的“最神圣的氏族法规” 维系着一种自然和谐的社会状态,使其不断地进化发展。即使战争这一极端的纠纷争执方式的实际运用也是道德观念支配下发生的。
原始的道德观念形成了一套基本一致的利益分配方式,同时又规定了对社会合作所产生之利益负担恰当的分配原则。虽然普遍而原始的道德观念由社会需求产生并以其自身的规律运作,但这主要不靠外在的物理性强制才被当时的社会中的人所遵循。而是人类对道德的认同,一种内在的信念,对美好生活的普遍追求。“伦理体系得以建立,乃是源于有组织的群体希望创造社会生活的起码条件的强烈愿望。” 而“共同的伦理准则有利于增强社会的聚合力,增强社会的稳定性。” 一个稳定且团结的人类社会显然是有利于人的生存发展,故而拥有正义、勇敢、刚毅、善良秉性的个人有十分充足的理由相信他人也是按照这种基本的体制实施行为,因而也愿意让自己容入整个社会。保持着一种平和的心态生活于和谐的道德社会,也使利益的道德协调趋向于一致,不至于过分的动荡。
在普遍道德观念约束下的人类行为,并非完美无缺,更非意味着行为总沿着道德原则设计的方向实施。因为利益分层是永远存在的,并且可以不时地变换结构。所以在偶然地极不稳定的情况下,有可能并且事实是:人的自我约束是如此薄弱,以至于也会破坏道德原则。那种“在低级野蛮社会中,人类的较高的属性便已经开始表现出来了。个人的尊严、语言的流利、宗教的感情、以及正直、刚毅和勇敢已开始成为其性格的共同特点。” 的相反面也不时地出现。这种不确定而且不稳定的内在心理促使道德原则去寻找一些外在的非物理性力量加以补救,并且成为它的一部分。氏族领袖的威信,普遍的社会压力,对死亡的恐惧等都在这方面发挥着他们的作用。由此可见,道德手段并非完美无缺,其本身的固有缺陷也显而易见,因此,外在的补救是不容置疑的。但我们也不可否认的是:在原始社会中,它确实是一种行之有效的规则体系,整个原始社会和谐的秩序是建立在这样一种规则体系之上的。因此,称它为“原始法”是毫不过分的。
然而秩序的荣耀并非是永恒的。人类自身的和社会的进化使我们更多、更好的认识自己和自然以及社会,并逐步地改变自我并“驾驭”起它们。因此,生产力的发展在所难免,自然环境也得到了改善。人类生存受到威胁的程度在渐渐地降低,利益分层体系的结构在发生着变化。生存作为最高利益的地位被人类追求以生存为基础的个人美好生活所取代。因此,原本统一于原始道德观念下的联合体也在逐步的分化。经过三次社会大分工的洗礼,个体作为独立的生产者最终形成,从而加速利益分层结构的再变化,导致原始道德规范体系的最终瓦解。因为它无法抵抗住在剩余物质增长并被氏族贵族占有进而私有化情况下所孳生的物欲、情欲、贪欲等私欲的攻击。在此我们不得不佩服马克思先生深邃的洞察力:私有财产给予人类心灵以巨大影响,并引起了人们性格的新特点的出现;它在英雄的野蛮人中已成为强有力的嗜欲了。确实,被恩格斯称为“最神圣的氏族法规”的道德规范体系在那些新生的人类性格特点面前是那么的弱不禁风,以致于一吹即到。这种在同一形式下的非实质一致的社会意识冲突被最终决定性的激化了,从而导致了冲突双方的公然的激烈的对抗,以致于原有社会制度的彻底崩溃。无怪乎恩格斯先生论道:一种离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落的势力所打破的最卑下的利益、庸俗的贪欲、粗暴的情欲、卑下的物欲、对公共财产的自私自利的掠夺——揭开了新的、文明的阶级社会;最卑鄙的手段——偷窃、暴力、欺诈、背信——毁坏了古老的没有阶级的氏族制度,把它引向崩溃。
当然,某种制度的隐退并不意味着制度的死亡,某种调整手段的弱化也非调整的失败。相反,历史的规律是,将出现更有利、更符合新社会的制度或调整手段保证社会的延续和发展。而这种或这些新的制度应该是承继了旧制度的某些合理特点,并创造性的带有新特征的,从而能够建构起新的社会结构体系。
在利益向着多元化发展时,利益分层的内容在不断的充实并且结构在反复的调整,因此,众多的道德观念也在这种情况下分化出来,产生了同一规范体系下的矛盾——道德冲突。但是它们却无力以约束自身来调整其自身的矛盾。因为道德的自我约束力并不足以把已产生的人类私欲抑制在合理的范围内。相反,这种不合时宜的手段因其固有的缺陷而放纵了人类的私欲。在“纯朴的道德高峰”已不复存在的情况下,那些已融入道德的外部非物理性强制方式,由于过多的依赖于道德原则,也逐渐失效。因此,在此起彼伏的道德冲突下,为了存续一个相对稳定的有利于人类生存发展的社会,势必需要一种新的能够克服道德固有缺陷的有效制度。
历史选择了法律,法律在这一契机下最终伴随着私有而来,并进入人类生活的各个领域,展示着它巨大的优越性和顽强的战斗力。“只有在共同利益分化为众多的个体利益并导致普遍的利益冲突,仅靠道德、传统和舆论不足以有效维持社会存在与发展所必需基本秩序时,法律的产生才成为必需和可能。” 进而法律成了道德冲突的协调者,是社会在一定历史发展阶段的产物,并且维护着它产生后的社会秩序。当这个社会的自我运行或调控陷入到极端地不可解决地道德“陷阱”中,并不断地分裂出不可调和的利益冲突和道德冲突,同时又不能有效地摆脱这些冲突时,为了这些冲突不至于在无谓的斗争中把自我和整个社会毁灭,更为了这个社会在由表及里的层次上保持相对的和谐状态,就设置了一种表面上临驾于社会,实质融于社会的强大力量,这就是法律。它最基本的作用是缓和冲突并把冲突保持在秩序允许的范围内。
可见,法律是以多元化道德冲突的协调者出现的,它在道德冲突发展到极端情况下,不得已而担负起这一沉重的历史使命的。因为凭借“良知”这样内在的道德自觉并不能把“私”控制在不危害他人利益的范围内,即使“施诸‘日常人生’者,应当是公共道德” ,但事实是必须借助外在的拥有强制力的规矩,它的极端表现形式就是我们现在称之为法律的东西。
法律凭借着与生俱来的外部强制力,调整着错综复杂的社会利益关系。正是具有这种强悍的外部物理性强制力量,才促使具有不同道德观念的利益者遵循着相同原则下的行为规范。因为他们清楚地知道,破坏它意味着赋予自己以法律责任,其后果必定是不利的,不利是每个人所不希望的。所以,遵守法律就成为必需。并且,虽然法律取代道德成为调整社会关系的主要手段,但并未否弃道德的积极作用。相反,法律的产生本身与道德有着千丝万缕的联系。而且道德作为一种社会调整手段也并未完全的且不可能退出历史舞台。“道德往往成为法律的基础素材,而法律往往又巩固着某种道德;道德所不及的地方由法律调整,法律所不及的地方由道德调整。” 即使法律的强制作用也往往需要通过人的内在道德信念起作用,否则是一定存有缺陷的。只是这种强制作用使其更加直接迅速的确定且相对稳定。所以,初始的法律更多地表现出与道德的相似性以致于我们很难分辨。从原始道德演化而来的法律制度虽然具有新的特征,但道德固有的优点并未因此而被抛弃,赋予某些道德原则具有法律的效力是完全必要的,而事实也的确如此。所以,初始的“法律乃是我们道德生活的见证和外部沉淀。” 的论调是不无道理的。
二、矛盾的运动——冲突与亲合
法律的出现暂时地缓和着冲突着的道德斗争,并把这种冲突限制在秩序允许的范围内。可是法律无论如何都不能消除整个社会的道德冲突,只要不同利益个体或群体的存在。相反的是,它在调整的过程中被这个冲突着的旋涡卷入其中,与道德发生着碰撞。随着社会的发展、人类的进步以及自我意识和社会意识都在不同程度的增强,它们的冲突也在不断地加强。脱胎于原始道德观念的初始法律,并没有剪掉“脐带”以此跟道德划清分明的界限成为一个完全独立的实体。相反法律继承了道德固有的优越性,并克服了它固有的缺陷,它是对道德本身的扬弃。正是这种继承和发展才使法律与道德随着时间的推移逐渐的暴露出不和谐的一面——冲突。
法律和道德的冲突实质上是多元化价值体系的内部斗争,是价值冲突在现实社会中的反映。物质资料的极快增长,加剧了利益的分化,利益的分化必然导致分配的不公,“由于人们对他们的合作所产生的更大利益如何分配问题不是漠不关心的,这就产生了利益冲突,因为为了追求自己的目标,他们每个人都想得到较大的一份,而不是较小的一份。” 从而最终的结果是利益冲突更加激烈。法律和道德站在各自的立场上体现着不同的价值趋向,所以不可避免的发生着碰撞。
这种在价值冲突支配下的社会现象,由于失去了一元化价值体系,并且这种一元化价值体系已不可能再恢复。因此,它将伴随着永久的人类社会。因为一元化价值体系存在的基础是单一的物质经济生活条件和同一的利益关系。而在现代性社会中,这种现实的基础早已不复存在。现实的物质生活条件的多样性已然于我们面前,利益的不断分化更加促使不同价值观念的涌现,从而使多元化价值体系在现代社会中的牢固地位不可动摇。因此,价值冲突是不可避免的。
当然,我们还应看到:虽然冲突导致法律和道德都有不同程度的“内伤”,但是从总体而言,并未因此而削弱两者的力量。不同价值的斗争并未使多元化的价值体系趋于衰弱。恰恰相反,冲突本身有利于两者作用的发挥。就整个价值体系而言,这种斗争是一个不断自我否定的发展过程。强烈地体现着“优胜劣汰”的自然法则,也是“适者生存”原则支配下的自我净化。
法律和道德作为两种不同的社会调整手段,在调整社会关系时的作用是不同的。而多元化价值体系又使这种作用程度的差别性更加明显,并且出现此消彼长的局面。就整个法律规范和道德规范的内容而言,一方面当某些法律规范的道德基础失去其赖以存在的物质条件时,它应就此消亡。所以此些法律规范就无存在之现实的必要性。但是道德规范的消亡是自发的,而法律规范的删除是人为的。“法律制度的特征是新法律规则的引入和旧法律规则的改变或废止能够通过有意识的立法进行,……相反,道德规则或原则却不能以这样的方式引入、改变或撤消。” 所以,如果这种失去道德基础的法律规范,仍旧在法典中并且被司法官员不断的援引时,危害结果将会毫不犹豫的出现在我们面前。从深层次讲,是因为失去了同一的法律价值评判标准和道德评判标准,而立法者和司法者的价值观念没有顺应这种情势变化。
另一方面当原本没有道德基础的某些法律规范,已被立法者规定在法典中,并且由司法者在个案中不断适用,而被广大的民众所接受时,这些法律规范所体现的价值观念将扩展到道德领域,从而形成体现这些价值观念的道德规范,继而充实道德范畴。然而,法律规范是人为确定的,而道德规范的扩张难以把握。所以,如果司法者在个案处理中,依旧使用严格的法定主义,而全然不顾及道德性原则时,冲突就在所难免,混乱就会造成。在本质上是因为在短期内价值观念的延伸无法适从于它的客观基础——物质生活条件和利益关系。
再则,如果道德规则仍旧存在,但与此相适应的法律改变或者废止,那么这些道德规则在人类内心深处将会变的薄弱起来,甚至“堕落”到全无的地步。由于失去外在强制力的保护,人们可能为了自己的私人利益,而经常地损害他人的、公共的利益,破坏着道德规范。倘若不能及时的阻止此等事情的发生、发展,那么道德规范将在人的不断破坏中逐渐地弱化、消失。即使刚出现时尚有民众指责此等破坏行为,但随着时间的推移和行为的重复出现,会麻木人的道德精神的感应力,从而不在关注这样司空见惯的事。可见,“虽然道德规则或传统不能通过有意识的选择或制定而废止或改变,但法律的制定或废止却可能是某些道德标准或某些道德传统改变或衰败的原因之一。”
道德是法律的基础,法律是道德规范的制度化实践。像诸如正义、公平、平等、诚实信用、遵守善良风俗等普遍的或个别的法律原则,其本身就是人类道德观念的有力组成部分。也因为有了道德的支持,才使法律原则能够发挥出人性的作用。倘若法律不承认或者否弃这样的道德因素,那么法律或法律制度是存有极大缺陷,它是否有生命力或者在多大程度拥有生命力都是疑问。所以“法规可能仅是一个法律外壳,因其明确的术语而要求由道德原则加以填充。”
当然这并非说法律即道德,道德就是法律。如前所述,法律产生于道德,是以道德冲突的协调者出现的。作为两个独立的实体,法律有赖于道德的存在,但又是独立自主的,不完全依附于道德规范;另一方面这也不是承认每一条法律规则都需有与之相对应的道德规范,不是所有的道德规范都可转变成为法律制度的范畴。之所以称为基础其实质是在总体上,道德支撑着法律制度的建立,维系着人们对法律制度的普遍认同感。一般情况下,与道德规范相一致的法律规则才更容易被人们接受而更具有生命力。那么这样的法律制度也将是比较稳定的。
法律规范之所以为广大的民众所遵守,不仅仅是因为在这些规范的背后隐藏着所谓的国家强制力,即人们由于害怕受到法律的惩罚而遵守法律。更主要的是这些法律规范本身合乎道德原则,并且民众相信它的正确性,合理性以及正义性,即法律有内在的道德价值。即使所谓的“心理强制”的实现,也需通过人的内心感受和道德准则的衡量,“如果一个规则体系要用暴力强加于什么人,那就必须有足够的成员自愿接受它;没有他们的自愿合作,这种创制的权威,法律和政府的强制权力就不能建立起来。” 因为并非所有的法律都具有强制力,法律也并不总是合理、正义的。
同时,法律建构和维持社会秩序这一重要的作用以及其他的功能也往往通过道德作用得以实现。而且法律作用的实现的最好途径是法律规范的价值通过长时期的社会实践使其内化为人类的道德信念,在人们普遍接受后形成一种思维定势。并且用这种思维定势支配各自的行为,由于这种思维定势既符合法律又符合道德,所以在其支配下的行为也将符合法律和道德。那么法律调整社会的最终目的就达到了,它的作用也就实现了。道理很简单,在这种情况下,遵守道德和法律双重规制的行为,其必定沿着社会关系发展的方向实行,而不是去破坏它。
愿望虽然美好,却过于理想化。期盼或要求人们沿着社会关系发展的方向前进而不去做相反的运动,是合理的。但人们的实际行为是否遵循于此,则是不确定的。唯一可确定的是没有道德和法律,这些期盼和要求的内容就不可能成为现实;只要道德和法律的现实存在,期盼和要求的内容就有实现的一天。因此,理想化的愿望需要实践。


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许昌市人民政府办公室关于印发许昌市城市规划公示制度的通知

河南省许昌市人民政府办公室


许昌市人民政府办公室关于印发许昌市城市规划公示制度的通知

许政办〔2003〕141号

各县(市、区)人民政府,市政府有关部门:
  《许昌市城市规划公示制度》(试行)已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。


  二○○三年十月二十一日

许昌市城市规划公示制度(试行)


  为了全面贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号)、《河南省城市规划公示制度》(试行)精神,改革城市规划行政审批方式,健全城市规划社会监督机制,特决定在我市实行城市规划公示制度。具体内容如下:
  一、城市规划公示的原则
  我市城市规划公示工作要以“三个代表”重要思想和《河南省城市规划公示制度》(试行)精神为指导,以依法行政、公开透明、公众参与、规范高效、廉洁公正、强化监督、务求实效为原则,以实现城市规划工作民主化、科学化、规范化、法制化为目标,全面开展城市规划的公示工作,转变工作作风和工作方式,由被动管理向主动管理转变,由封闭管理向公众参与转变,由自由裁量为主向依法行政转变,确保城市规划工作适应我市城市建设发展的需要。
  二、城市规划公示的实施范围和内容
  (一)实行城市规划批前公示
城市总体规划、分区规划、近期建设规划、重要的详细规划、重点地段城市设计、大型城市基础设施规划、公共绿地规划、广场规划、旧城改造的详细规划,居住小区规划以及风景名胜和历史文化保护规划等在编制期间,应当向社会公示规划方案,广泛征求意见,保证广大市民和群众有效行使对城市规划的知情权、建议权和参与权,使社会各界及时了解城市规划建设的动向,提出意见和建议,维护社会成员的合法权益,使规划更加科学、合理和公正。
  城市规划批前公示的内容应包括规划编制的依据、方案的平面规划图、立面效果图、规划立意、规划目标、规划措施和主要经济技术指标的说明。
  (二)实行城市规划批后公示
  各项规划设计成果按法定程序经市规划审查委员会批准后应当予以公示,使广大市民和群众能够了解城市规划,自觉遵守城市规划,并监督城市规划的实施。
城市规划批后公示的内容包括有关部门的批复,规划的强制性内容和规划文本、平面规划图、立面效果图以及主要经济技术指标等。
  (三)实行城市规划变更、调整的公示制度
对已经批准的城市规划强制性内容进行变更或调整必须按程序实施。在向市建设委员会申请变更或调整规划前,应当先就变更、调整的规划意向进行公示,并按规划由市建委规划技术委员会组织有关专家论证,同时吸纳相关人员参加听证。经批准对规划变更或调整,其规划变更或调整方案应按城市规划批前公示的规定,进行批前公示。变更或调整后的规划经市规划审查委员会批准后,应当按城市规划批后公示的规定进行批后公示。
  (四)实行建设项目的批前公示
对城市布局和城市环境有较大影响的建设项目,大型市政基础设施工程项目和公共设施项目、重点工程和市民普遍关注的建设项目的规划选址,在核发《建设项目选址意见书》之前应当向社会公示建设项目的基本情况和选址方案。
对申请建设用地的建设项目,在核发《建设用地规划许可证》之前,应当在建设项目所在地段公示用地项目名称、用地单位、用地性质、用地规划总平面方案(包括相邻关系),各项经济技术指标等内容。
  对建设工程项目,在核发《建设工程规划许可证》之前,要公示工程项目名称,建设工程设计方案平面图,主要立面图或效果图、各项经济技术指标等内容。
  (五)实行建设项目批后公示
建设项目取得《建设工程规划许可证》后,在建设工程放线前,必须向社会公示建设项目名称、建设工程总平面图、主要立面图或效果图、各项经济技术指标、建设工程规划许可证批准号、规划监督部门举报电话,便于群众随时监督工程建设情况。
  (六)实行城市规划社会监督员制度
市建委以行业或街道办事处为单位,聘请社会各界知名人士、人大代表和政协委员担任城市规划社会监督员,参加重要城市规划听证会,了解规划审批情况,监督城市规划的实施,并将社会各界对城市规划建设的意见、建议和违法用地、违法建设情况反馈给市建委规划监督部门。
  三、城市规划公示的方式和期限
  (一)城市规划需公示的项目,市建设委员会拟在春秋广场设立公示牌进行公示。如有必要,可以通过电视、报纸等新闻媒体进行公示。
其中,城市总体规划、分区规划、近期建设规划等规划方案,批前公示期为15日。
重要的详细规划、旧城区改造详细规划、居住小区规划,大型城市基础设施规划、绿地规划、广场规划、城市设计等方案的批前、批后、变更的公示期为10日。
城市总体规划、分区规划和近期建设规划、风景名胜和历史文化保护规划经批准后,分别在铁东区、铁西区和东城区进行长期公示。
  (二)建设项目批前公示一般在建设项目用地上设立公示牌进行公示,公示期为7日,其中大型或重要市政基础设施,公共建筑、工业及城市大型雕塑等公示期为10日。
  (三)建设项目批后公示,采取在建设工程工地醒目位置竖立建设工程批后公示牌方式公示。建设项目批后公示牌在建设项目通过规划竣工验收后方可拆除。
四、城市规划公示的组织和实施
城市规划公示制度,由市建委具体组织实施。建设项目批前、批后公示工具如公示栏等由市建委统一监制,有关制作费用由建设项目业主承担并由业主负责公示栏的维护和保管。建设单位和个人必须按要求进行公示,否则,市建委可以暂停办理该建设项目的审批和相关手续。
  本《城市规划公示制度》自发布之日起在许昌市区范围内试行。各县级市和县城应在2004年7月1日起试行。



信阳市城市规划区规划管理规定

河南省信阳市人民政府


信阳市城市规划区规划管理规定


信政办〔2004〕139号

(2004年10月21日)
 



第一章 总则

第一条 为了科学合理地制定城市规划,加强信阳市城市规划区规划管理工作,保障城市规划的实施,根据《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》,结合信阳市区实际,制定本规定。

第二条 制定和实施城市规划,在信阳市城市规划区内进行各项建设,必须遵守本规定。
本规定所称市城市规划区,是指城市市区、近郊区和因城市建设发展需要实行规划控制的区域,其具体范围在信阳市城市总体规划中划定。信阳市城市规划区范围内的乡、镇,属城市规划管理区,不再另行划定市规划区。
本规定所称各项建设,是指新建、改建、扩建的建筑物、市政公用设施、架空杆线、铁路、道路、桥涵、人防、防洪、公园、城市绿化、地下管线、大型广告设施等。

第三条 城市规划区内的风景名胜区规划,必须符合国家有关保护风景名胜的法律、法规。在风景名胜区内进行各项建设,必须符合《信阳市城市总体规划》,遵守国家有关保护风景名胜区的法律、法规。

第四条  城市规划必须坚持以下原则:
(一)科学合理地利用城市规划区内的建设用地和空间资源,保护耕地,节约用地。
(二)统一规划,综合开发,配套建设,基础设施先行,提高城市建设的综合效益。
(三)改善城市生态环境,防止污染和其它公害,保护优秀历史、文化遗产和自然风貌,创造优美、协调的城市景观。
(四)近期建设与远景发展相结合,并与本市经济发展水平相适应。
(五)健全城市功能,服务社会经济发展。

第五条 城市规划经批准后具备法律效力,任何单位和个人都必须严格执行,不得擅自改变,不得妨碍城市规划的实施。
城市规划区内的土地利用和各项建设,包括各类开发区建设、农村居民住宅建设、乡镇企业建设、乡村公路建设和公共设施、公益事业建设都必须符合城市规划,服从城市规划管理。
城市规划确定的城市基础设施建设项目,应当按照国家基本建设程序的规定,纳入国民经济和社会发展计划及城市建设年度计划,按计划分步实施。

第六条  城市规划工作实行集中领导,统一管理。
信阳市人民政府城市规划行政主管部门,负责全市的城乡规划管理工作。

第七条  城市规划实行公示制度。
城市总体规划、分区规划、近期建设规划、重要的详细规划、重点地段城市设计、大型城市基础设施规划、公共绿地规划、广场规划、旧城改造的详细规划、居住小区规划、风景名胜区和历史文化保护规划、年度建设规划在编制前、审批后以及重要建设项目的选址、用地、建设在审批前及审批后应向社会公示。

第二章 城市规划的编制和审批


第八条 编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划应包括市域城镇体系规划。

第九条  编制城市规划应符合《中华人民共和国城市规划法》、《河南省〈城市规划法〉实施办法》、《城市规划编制办法》、《河南省〈城市规划编制办法〉实施细则》和本规定的原则、内容和要求。

第十条  城市规划区内的各类规划,按照下列规定实行分级编制和审批:
(一)城市总体规划由市人民政府组织编制,报省人民政府审批;
(二)城市分区规划、控制性详细规划、街景规划和重要的修建性详细规划由市规划行政管理部门负责组织编制,报市人民政府审批;
(三)其它修建性详细规划由建设单位负责编制,市规划行政主管部门审批;
(四)规划区内各风景名胜区的各类详细规划,由风景名胜区管理机构组织编制,按国家规定程序报批;
(五)各项专业规划由有关部门编制,经市规划行政主管部门综合协调,按程序报批后,统一纳入城市总体规划。

第十一条  市区新建、改建、扩建城市主干道应编制详细规划。旧城区改建和新城区开发应编制控制性详细规划,或在控制性详细规划指导下编制出修建性详细规划。城市规划区内的乡、村应编制出乡、村规划,乡、村规划应符合城市总体规划,纳入城市规划管理。

第十二条  编制城市总体规划应具备勘察、测量、地质、环境评价及其它必备的基础资料。有关单位应向承担规划编制任务的单位提供编制规划所需的基础资料,并配合编制各项专业规划。

第十三条  编制城市总体规划,应广泛征求各方面的意见,并经河南省城市规划技术鉴定委员会组织技术鉴定。

第十四条  编制城市规划应当由具有相应城市规划设计资格的单位承担,必须采用城市勘测部门或者市规划行政主管部门认可的勘测资料。
委托外地或境外城市规划设计单位承担信阳市城市规划设计任务的,被委托单位应当符合国家关于规划设计资格的规定。

第三章 城市新区开发建设和旧区改建


第十五条  城市新区开发建设和旧区改建,必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则,统筹兼顾社会效益、环境效益和经济效益。
市人民政府根据实际情况,确定综合开发的规模、程序,有计划地分期分批组织实施。
综合开发应当按照规划的要求和先地下、后地上的建设顺序配套建设市政公用设施、公共服务设施、绿化等工程,努力做到按规划建设一片,使用一片,严格限制零星分散建设。

第十六条  各项建设工程选址、布局、定点,不得妨碍城市的发展,危害城市的安全,污染和破坏城市环境、城市风貌,影响城市各项功能的协调。
城市各项建设必须按照下列规定合理布局:
(一)城市开发建设和各项建设的选址、定点,应保证有可靠的水源、能源、交通、防灾等建设条件,并避开有开采价值的地下矿藏,有保护价值的地下文物古迹以及工程地质、水文地质条件不宜修建的地段。
(二)居住区应优先安排在自然环境良好的地段,相邻地段土地利用不得妨碍居住区的安全、卫生和安宁。
(三)工业项目应考虑专业协作的要求,合理组织、统筹安排。
对产生有毒有害废弃物和放射性污染的项目,不得安排在市区主导风向的上风、水源地及水源保护区、文物古迹保护区和风景名胜区。
生产或储存易燃、易爆、剧毒物的工厂和仓库以及严重影响环境卫生的建设项目不得在市区安排建设。
建设有放射性危害的工业设施,必须避开城市市区及其它居民密集的地区,同时设置保护工程、事故和放射性废弃物处理设施。
(四)城市沿河(湖)的建设必须综合考虑岸线的合理分配和利用,保证留有足够的生活岸线。
(五)城市人防工程的规划、建设必须和城市建设密切结合,符合城市规划。要坚持平战结合的原则,在满足使用功能的前提下,合理开发和综合利用城市地下空间。
(六)城市集贸市场和重要的商场应根据其功能合理定位,并避开城市交通干道。

第十七条  城市新区开发和旧区改建,应严格控制建筑密度和环境容量,并处理好给水、照明、通风等邻界关系。各项建设必须符合城市规划管理技术规定。
新建、扩建、改建大型公共设施,应按照规定设置人流疏散场地、停车场地和绿地。

第十八条  城市旧区改建应遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则,统一规划,分期实施,逐步改善生活居住及运输条件,加强基础设施和公用设施建设,重点对危房棚户和设施简陋、污染严重、生活环境恶劣的地区优先安排改建。

市人民政府确定的综合开发、连片改造区域,实施改造前只能进行旧房维修、危房加固修缮,禁止翻建、扩建。城市旧区内应严格控制现有工矿企业的规模,已确定搬迁的企业不得扩建、改建。

第四章 建设项目选址规划管理


第十九条  城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。

第二十条  城市规划区内需要批准项目建议书或可行性研究报告的建设项目,必须向市规划行政主管部门申请领取选址意见书,方可向计划部门报请立项。

第二十一条  选址意见书的办理程序是:
(一)建设单位或个人持项目建议书批准文件向市规划行政主管部门申请核发选址意见书。
(二)市规划行政主管部门在建设单位或个人提供的文件齐全后,根据项目的性质、规模,按照城市规划的要求,在二十日内作出批复,核定建设项目的具体位置和界限,并提供规划设计条件。需报上级部门审查批准的建设项目,市规划行政主管部门在接到上级部门审批意见之日起三日内核发选址意见书并提供规划设计条件。

第二十二条  建设单位或个人在取得选址意见书和规划设计条件后,应及时向市规划行政主管部门报送规划设计方案及有关文件、资料。送审的设计方案图纸,应符合规范化要求。

第五章 建设用地规划管理


第二十三条  在城市规划区内建设,需要申请用地的,必须在取得建设用地规划许可证后,方可向市土地管理部门申请用地。

第二十四条  在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须按以下程序办理建设用地规划审批手续:
(一)建设单位和个人持项目批准的有关文件、选址意见书、用地平面布置图向市规划行政主管部门申请建设用地定点。
(二)市规划行政主管部门在建设单位或个人提供的文件资料齐全后,根据建设项目性质、规模等,按照规划设计条件审查总平面布置图并在二十日内核发建设用地规划许可证和加盖公章的用地平面布置图、用地红线图;需报上级部门批准的项目市规划行政主管部门在接到上级部门审批意见之日起三日内核发用地规划许可证、用地平面布置图和用地红线图。
分期建设的项目,应分期领取建设用地规划许可证,不得先征待用。

第二十五条  任何单位或个人应当按照城市规划确定的土地使用性质和界线使用土地;确需改变土地使用性质或调整界限的,必须征得市规划行政主管部门同意,并办理建设用地规划许可证变更手续。

第二十六条 任何单位或个人不得擅自占用城市道路用地、广场用地、城市绿地、河(渠)湖水面、高压供电走廊、人防工程设施用地、市政设施用地和占压地下管线、重要历史文化遗址进行与该用地性质不符合的建设。
必须严格保护微波通道、水域岸线、防洪排涝设施、机场净空,保护城市出入口的畅通。

第二十七条 在城市规划区内挖砂、取土、围填水面、堆置废渣和垃圾、开山采矿等,不得破坏城市环境,影响城市规划的实施。有关部门在批准前,应征求市规划行政主管部门意见。

第二十八条 严格控制城市规划区内临时用地。
需要临时使用土地的建设单位或个人,必须向市规划行政主管部门提出申请,领取临时用地规划许可证后,向土地行政主管部门办理临时用地手续。
临时用地的期限不得超过两年,期满应当及时腾迁,恢复生产条件或原状;因特殊情况需要延期使用的,应提前两个月办理延期使用手续。
临时用地不得出租、转让;严禁在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或其它设施。

第二十九条 因城市发展需要,市规划行政主管部门可以根据城市规划提出用地调整方案,报市人民政府批准后执行。

第三十条 城市规划确定的绿化用地、公共活动用地、体育运动和学校用地,任何单位和个人不得侵占或擅自改变用途。

第三十一条 建设单位和个人取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续的,应在期满前向市规划行政主管部门申请延期。

第三十二条  下列情况下,建设用地规划许可证无效:
(一)非市规划行政主管部门发放或委托发放的,建设单位及个人采用欺骗手段骗取发放的;
(二)领取建设用地规划许可证超过6个月未申请办理土地出让、转让手续,又未办理延期使用手续的;
(三)领取临时用地规划许可证使用土地超过两年,未办理延期使用手续的;
(四)未经市规划行政主管部门批准改变土地使用性质的;
(五)通过买卖、转让手续取得的;

第六章 建设工程规划管理


第三十三条  在市区内的各项建设,必须向市规划行政主管部门申请领取建设工程规划许可证。没有规划部门的建设工程规划许可证,建设部门不予办理开工手续。

第三十四条  办理建设工程规划许可证的程序是:
(一)建设单位或个人持项目批准文件、建设用地规划许可证、土地使用证件,向市规划局提出申请,市规划行政主管部门根据城市规划要求提出规划设计要求。
(二)建设单位或个人委托有相应资质的设计单位根据规划设计要求编制设计方案,报市规划行政主管部门审定后,进行初步设计或施工图设计。
(三)建设单位或个人报送施工图纸和有关文件,市规划行政主管部门应在三十日内完成审查,确认符合城市规划要求的核发建设工程规划许可证。

第三十五条  建设单位或个人凭建设工程规划许可证向有关部门申请开工,批准后,将规划审批内容进行公示并在现场放好灰线,经市规划局现场检验,符合建设工程规划许可证要求的方可破土动工。建设单位或个人必须申请对基槽或桩孔进行验线,对基础进行复验。符合条件的,方可继续进行建设。

第三十六条 建设项目竣工后市规划部门应参加城市规划区内建设工程竣工验收,对建设用地和建设工程是否符合城市规划要求进行检验。

第三十七条 在市城市规划区内,居民新建、扩建、改建、翻建私有住房,应向城市居民委员会或村民委员会申请,由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见,并签署意见后,持土地使用证件(在市区的,还应持房产证件)、户籍证件报,街道办事处或乡(镇)人民政府审查,向市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证。

第三十八条 有下列情况之一的,建设工程规划许可证无效:
(一)非市规划行政主管部门发放或委托发放的或采取欺骗手段骗取发放的;
(二)获得建设工程规划许可证六个月未进行施工建设又未办理延期手续的;
(三)获得临时建设工程规划许可证超过规定的使用期限的;
(四)通过买卖、转让的方式取得的。

第三十九条 建设工程的施工单位,必须按照资格证书的规定承接已取得建设工程规划许可证的工程,并按市规划行政主管部门批准的施工图进行施工。需要变更施工图的,凡涉及到建设工程的平面图、立面、层数、高度、外形、色彩、室外装修材质、结构类别等重大变更的,必须经市规划行政主管部门同意,并办理变更手续。

第四十条 市规划行政主管部门依法对城市规划区内的建设用地和建设工程是否符合城市规划进行检查。任何单位和个人必须接受和服从监督检查。被检查的单位和个人以及相关的设计、施工单位,应当如实提供情况和必要的资料,不得隐瞒和阻挠。检查人员有责任为被检查的单位和个人保守技术和业务秘密。
城市规划管理检查人员执行任务时,必须持省政府颁发的《河南省行政执法证》方可进行检查。

第四十一条 建设单位应在竣工验收合格后六个月内向市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

 

第七章 市政公用设施的规划管理


第四十二条 市政公用设施建设必须符合城市规划,做到合理布局,配套建设。
住宅小区按照规划确定的道路、管线等配套工程,必须与房屋建设同步进行,建筑工程交付使用时,道路、管线等配套工程应当同时完成。

第四十三条 在城市规划区范围内,未经批准不得新建架空高压线、架空通信线和架空管道,已有的,应当逐步埋入地下。
新建、改建管线需要穿越河道、桥梁、交通隧道和铁路的,应当征得市规划行政主管部门及有关部门的同意。新建桥梁、隧道应根据管线综合安排,预留一定位置。

第四十四条 市区内沿街设置的书报亭、邮筒、消防栓、电话亭、阅报栏、画廊、候车亭、存车处等设施,须经市规划行政主管部门按城市规划审查同意后,方可设置。

第四十五条 各种管道应当尽量布置在人行步道下面;同种管线在道路同侧敷设不得超过二条;敷设新管时,旧管应当拆除。

第四十六条 市区内新敷设的煤气、通信管线原则上布置在路东、路南,给水、电力管线一般应布置在路西、路北。各种管线要和道路中心线的走向平行。横穿道路的管线应当与道路中心线垂直。

 

第八章 法律责任


第四十七条  在城市规划区内,未取得建设用地规划许可证或利用涂改、失效的建设用地规划许可证取得建设用地批准文件、占用土地或转让土地使用权的,批准文件或土地转让文件无效,占用的土地由市人民政府责令退回,并追究违法单位和直接责任人的行政责任。

第四十八条 在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设,有下列行为之一的,由市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施;
(一)占压道路红线的;
(二)在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或其它设施的;
(三)占压广场、公共绿地、高压供电走廊、地下管线、防洪排水设施的;
(四)危害城市安全,污染和破坏城市环境和城市风貌的;
(五)破坏具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜的;
(六)其它妨碍城市发展、影响城市功能协调的。
在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设,影响城市规划,尚可采取改正措施的,由市规划行政主管部门责令限期改正并处以土建工程造价3%-10%的罚款。罚没款收入上交同级财政。

第四十九条  临时建筑逾期不拆除的,由市规划行政主管部门责令限期拆除或者强行拆除。

第五十条 在城市规划区内,未经批准或超越批准范围进行挖取砂石、土方等活动,破坏城市环境和风貌、影响城市规划的,由市规划行政主管部门或者有关主管部门责令停止上述活动,限期整治或者恢复原有地形、地貌。

第五十一条  被责令停止建设的单位或个人,必须立即停止施工。继续施工的,由市规划行政主管部门查封继续施工的施工设备、建筑材料,拆除继续施工部分。拒绝或阻碍城市规划工作人员依法执行公务的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的,可在接到处罚决定书之日起六十日内,向作出处罚决定机关的本级人民政府申请行政复议,也可向上一级主管部门申请行政复议;当事人也可依法直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五十三条 市规划行政主管部门未按规定的时限验线,给建设单位或个人造成误工损失的,由市规划行政主管部门赔偿误工损失。
市规划行政主管部门的工作人员必须忠于职守、秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,收受索取贿赂者由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
 

第九章 附则


第五十四条  本规定自公布之日起施行。
自本规定发布之日起,信政文〔2000〕8号文《信阳市城市规划区管理规定》同时废止。