文化部关于进一步加快和深化文化部直属艺术表演团体体制改革的意见
文化部
文化部关于进一步加快和深化文化部直属艺术表演团体体制改革的意见
文化部
党的十四大报告指出：“建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。”这种改革和调整，使文化部直属艺术表演团体（以下简称“中直院团”）的体制必须进行与建设社会主义市场经济体制相适应，与社会主义
精神文明建设的要求相一致，与文化艺术自身发展的规律相符合的改革，否则，中直院团将难以负起应负的使命。
多年来，中直院团的广大干部和艺术工作者在十分艰难的条件下，以强烈的责任感和奋斗精神进行了积极的改革探索，取得了一些进展和经验。但是，在充分肯定成绩的同时，也必须实事求是地看到，由于主观和客观的各种原因，中直院团体制改革愈来愈明显地滞后于建立社会主义市
场经济体制的新形势。为了促进艺术生产力的发展，繁荣社会主义文艺事业，中共中央〔1992〕9号文件要求我们：“改革剧团体制，集中力量办好代表国家级艺术水平的剧团。”因此，必须按照国务院和文化部下发的关于艺术院团改革的文件精神，进一步加快和深化中直院团的体制
改革。
一、中直院团体制改革的宏观思路
中直院团体制改革的目标模式是：遵照党中央提出的集中力量办好代表国家级艺术水平的剧团的原则，依照国家经济和文化建设的实际，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，通过对目前中直各院团内部的艺术生产机制和经营管理体制的改革，在科学评估，优化结构和人员，集中
人、财、物的优势的基础上，从总体上对中直院团目前的布局状况进行实事求是的合理调整，最终完成新的具有中国特色的社会主义国家剧院团的组合。
中直院团的性质是：作为国家剧院团属国家文化事业单位，是在国家运用金额拨款或差额补贴方式进行重点保护和扶持下的，具有独立法人资格，独立享有民事权利并承担民事义务的社会主义的国家级文化实体。其任务：一是导向性，即在艺术生产中体现党和国家的文艺方针并完成党
和国家赋予的艺术生产任务，通过自身的艺术实践引导全国各级各类艺术表演团体坚持正确的艺术方向；二是代表性，即以高质量、高品位的优秀艺术产品，代表和体现国家最高艺术水准，力求在我国社会主义文化市场中占主导地位；三是示范性，即在艺术生产中科学地进行艺术实践和创
新，不断开拓新领域，探索新路子，发展新形式，形成新风格，担负起为繁荣我国社会主义文艺事业而率先垂范的作用。
中直院团体制改革的指导思想是：以邓小平建设有中国特色社会主义的理论为指导，坚持党的“一个中心，两个基本点”的基本路线；坚持文艺为人民服务，为社会主义服务的方向和“百花齐放，百家争鸣”的方针；坚持把社会效益放在首位，正确处理社会效益和经济效益的关系；通
过进一步加快和深化与建立社会主义市场经济体制相适应、与社会主义精神文明建设的需要相一致、与文化艺术自身发展规律相符合的体制改革，使中直院团摆脱困境，进入艺术生产机制和经营管理体制的良性循环，促进艺术生产力的发展，从而有利于充分调动和发挥广大文艺工作者的积
极性和创造性；有利于出作品，出人才，繁荣社会主义文艺事业，满足人们日益增长的文化生活的需要；有利于促进经济发展和社会全面进步。
二、中直院团体制改革现阶段操作重点
逐步建立一种较为完善的良性循环的运转机制，是中直院团体制改革现阶段要解决的基本问题。如果说改革前后要有明显的变化，那么，运转机制的良性趋势就是重要的体现。否则，不从运转机制上解决问题，钱少可以吃“大锅饭”，钱多也可以吃“大锅饭”，而且吃起这种“大锅饭
”来问题将更难以解决。所以，一定要通过现阶段的体制改革，把中直院团的运转机制从目前缺乏活力，缺乏生命力转变为充满活力和具有旺盛的生命力。
中直院团体制改革现阶段的操作重点有以下三个：
（一）建立以政府扶持，剧场调控为中心的演出机制
演出是艺术表演团体基本的生存活动，也是进行艺术创作和生产的主要环节，又是其社会效益和经济效益的现实体现。没有演出，艺术表演团体的一切艺术生产就成为无效劳动。因此，演出机制的运作状态既直接影响着艺术表演团体的生存和发展，又直接关系到艺术生产力的提高和艺
术事业的繁荣。长期以来，由于各种原因，大多数中直院团的演出机制一直处在“少演少赔，多演多赔，越演越赔”的困境中，不仅极大地挫伤了演出积极性，而且不同程度地涣散了艺术生产的凝聚力，十分不利于社会主义文艺事业的繁荣。因此，应按照《中共中央关于建立社会主义市场
经济体制若干问题的决定》中关于“对需要扶持的文化艺术精粹，国家要有重点地给予必要的资助”的要求，采取相应的政策和资金投入的扶持，促进并保护以演出高雅艺术为基本任务的中直院团演出机制的改革。
中直院团大都是从事剧场艺术的国家艺术表演团体。就观众对剧场艺术的消费特点来说，由于其交换行为主要是在剧场中进行的，所以剧场就成为一个有形的市场。再则，就艺术规律来说，剧场艺术从来都是艺术家与观众在剧场中共同完成的。所以，无论是从在国家的宏观调控下发挥
市场的选择作用的角度看，还是从符合剧场艺术发展的自身规律看，国家对中直院团艺术创作的投资都应当由艺术生产环节移向剧场演出的流通环节；由生产前不可控的补助转向演出后可控的补贴。这种在剧场演出中完成国家对中直院团艺术生产的保护与扶持的做法，将有效地促进中直院
团在演出市场中的主导作用的充分发挥。
对中直院团实行演出补贴制的主要内容包括：
一是在北京选定若干剧场作为中直院团实行演出补贴的试点剧场，分别根据交响乐、京剧、歌剧、舞剧、话剧、儿童剧等不同艺术品种，确定相应的补贴演出场次和补贴金额。只要相关的中直院团按照有关实施办法进行规定场次内的演出，就能得到规定数额的演出补贴。对已经实施该
项演出补贴的中直院团，其正常艺术生产的经费投入，应由演出场次补贴中的再生产资金积累和剧院其它收入作为主要来源，国家一般不再另行拨款。
二是在规定的补贴演出场次中，预留部分浮动场次，根据节目的质量和观众上座率的情况进行适度调节，并在培养观众、形成市场的基础上，逐步加大浮动比例。这样既保护、扶持了中直院团生产的高雅艺术的演出，又引入了竞争机制，鼓励多出内容健康向上特别是讴歌改革开放和现
代化建设的具有艺术魅力的艺术精品。
三是对从事歌舞、轻音乐等艺术品种的中直院团原则上采取以奖代补的演出奖励办法。
（关于对中直院团部分艺术品种实施演出场次补贴的分配表附后）① 注① 附表略。
（二）建立以聘用合同制为中心的人事制度
国务院〔1988〕62号文件首次明确做出了关于“全民所有制艺术表演团体对艺术表演人员实行聘任合同制或演出合同制”的规定。但是，由于无法妥善分流未聘人员，所以，五年多来，人员进出渠道阻塞的状况趋势严重，中直院团的总人数由1988年的4591人，增长为1
992年的4821人。在这种情况下，国家向中直院团投入的大量事业费日益变为人头费。这部分人头费占有正常经费总额中的比例由1988年84％，上升到1992年的90．6％，其中1991年最为严峻，曾激增为97％。由于人员臃塞而引发的经费匮乏，使中直院团不胜负
荷，运转机制呆滞沉重，丧失了应有的生机和活力。因此，要想以聘用合同制为中心，真正搞活中直院团的人事制度，就必须开辟实际有效的人员分流的渠道。
当然，社会福利的改善和各种保险环境的形成是中直院团人员分流的一条长期可靠的途径。但是应该看到，在目前社会各行各业都要优化组合和分流人员，而我国社会福利和社会保险事业还不很发达的情况下，单靠社会力量来解决中直院团大规模人员分流的问题尚不现实。这就要求我
们必须采取阶段性措施，充分发挥各方面的积极性，通过以中直各院团自身消化为主，文化部适度统筹分流为辅的方式，来解决这一刻不容缓的问题。
1、中直院团的人员分流工作在充分进行自身消化的基础上，适时适度地与人事司所办的文化人才中心接轨。
能否将未进入编制岗位的各类在职艺术人员从中直院团中有效地分离出来，是中直院团加大人事制度改革的力度，实行实质意义上的聘用合同制所必须要解决的基本问题。为此，中直院团必须立足于自身消化，千方百计地妥善安置分流人员。特别是对分流出来的艺术人员，可充分利用
本单位实行“三定”后的行政、管理、服务、工勤等岗位以及本单位的三产予以安置；也可试行提前退休、转业转岗等分流人员的方式；还可采取优惠政策，鼓励分流人员自谋出路。总之，从高等院校以及一些艺术表演团体的成功实践来看，采取这些措施是中直院团分流人员的有效途径，
是解决好分流人员妥善安置问题的主要办法。
在自身消化的基础上，按照与人事司所办文化艺术人才中心接轨的办法，待该中心的工作正式启动后，由该中心对中直各院团仍存的少数分流人员进行统筹管理。
该中心将按有关规定对中直各院团实行定编、定岗、定员后，未聘、待聘、解聘的各类艺术人员实行合同方式的集中管理。其中包括：负责部分艺术人员的人事档案的管理，建立个人艺术档案；进行岗位推荐和职业推荐；负责发放合同期限内的生活保证金。
该中心运行初期，暂在中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团这三个改革试点单位的范围内试行，仅负责经选择后进入中心的分流人员的档案保管和生活保障金的发放，在实践中不断取得经验之后，相机扩展职能，适时扩大范围。
为使该中心的工作迅速展开，并尽快发挥人畅其流的重要作用，文化部各有关司局应密切配合，协调动作，在政策和经费上予以支持，力争使该中心的运转机制尽早启动。
2、按照中编〔1993〕5号文件精神，中直院团的离退休干部工作在接受本院团领导的同时，还应接受文化部离退休干部局的检查指导。采取适度统筹管理与分散服务相结合的方式，确保关于“离退人员经费单列”的规定的贯彻落实。
离退人员日益增多，使中直院团人头费负担日益沉重。1988年，中直院团离退人员共681人，与在职人员的比例为1∶5．3；时至1992年，中直院团离退人员总数激增为1109人，与在职人员的比例为1∶3．2，而且经测算，近两年还将有400人左右进入离退人员
的行列。在国家核定的差额补贴的金额内，离退人同的经费比例愈来愈大，截至1992年，已占中直院团人员经费总额的46％。因此，即使在编制指标允许的情况下，中直院团也因难以承受人头费增长的巨大压力，而不得不对许多本该吸纳的青年艺术人员忍痛割爱。
现行离退人员管理制度也不利于离退人员切身利益的保障。多年来，尽管国家一再强调离退人员经费单列，文化部〔1993〕44号文件也明确重申：“继续贯彻落实离退休人员经费单列的规定。”但是，由于国家对中直院团差额补贴的拨款在帐号上的实际反映是“一揽子”方式，
而银行目前又实行无承付划拨的转帐制度，所以每当中直院团经费拮据、周转窘迫时，离退人员的经费计划单列的规定就无法在实际上落实。
鉴于上述实际情况，对中直院团离退休干部实行适度统筹管理与分散服务相结合的方式，既有利于在经济上保证人畅其流而无后顾之忧，又有利于落实离退人员经费计划单列，切实保护离退人员的切身利益。
对中直院团的离退人员实行适度统筹管理主要是：中直各院团对截至本单位定编、定岗、定员的工作完成时的离退人员的经费，由文化部离退休干部局适度统筹管理。届时，以文化部离退休干部局的开户名称为各中直院团设立专用财务帐号。文化部计财司将各中直院团离退休干部的全
部经费（含工资和医疗费）分别拨入指定帐号，由各中直院团离退休干部处专款专用，不得挪支。文化部离退休干部局在对各中直院团离退休干部工作实施全面检查指导的同时，应监督此项经费的使用。另外，鉴于享受离休待遇的干部曾为党的文艺事业和所在院团的建设与发展做出过很大
贡献，各中直院团理应为他们离休后的生活尽一份关心之情，因此，各中直院团还应从各自的经营收入中，每年定期为本单位离休干部，提供人均不低于500元的活动经费，对退休人员亦应提供年度人均200元的管理费。
对中直院团的离退人员实行分散服务主要是：中直各院团应按规定的编制配备比例组成“离退休干部处”，参照中编〔1993〕5号文件的有关规定，按文化部离退休干部局的统筹办法，全面履行离退休干部工作机构的职能，其中特别要在本院团安排好所属离退休干部的政治学习，
医疗保健，生活福利，休养和用车等方面的服务。
目前，此方法先在中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团等改革试点单位试行，在逐步理顺、取得经验的基础上，再稳妥、有序地扩大统筹管理的内容和范围。
（三）建立以有利于艺术上扩大再生产为中心的经营机制
自八十年代中期开始，中直院团为适应国家的经济运作方式由计划体制向市场体制的转变，先后开办了一批文化企业，开展了各种形式的“以文补文，多业助文”的经营活动，增加了一些收入，为中直院团能够在捉襟见肘的窘境中生存下来起到了积极的作用。
但是，由于市场竞争日趋激烈，中直院团的经营活动势单力薄，难具规模，难御风险。1988年，中直院团共开办企业25个，平均每个企业实现年利润13．6万元，平均每个企业年上缴利润1．88万元；到1992年，中直院团开办的企业增加到28个，平均每个企业实现年
利润15．4万元，平均每个企业年上缴利润4．09万元。在长达五年的时间里，每个企业年平均增加利润仅为1．8万元；平均年上缴利润也只有2．21万元。所以，中直院团的经营创收对于国家差额补贴后尚存的巨大缺口来说，几乎是杯水车薪，难济于事。
从我国经济发展的基本趋向以及一些艺术表演团体开展经营活动的成功实践看，中直院团的经营规模要想形成充满活力的主动格局，就必须转变经营机制，从目前经营重复、频道单一、自发封闭的分散式经营的状态中摆脱出来，依靠中直院团的整体合力，与全国统一的大市场接轨，开
展协作经营。
中直院团的协作经营是指一种科学的、主动的、全方位的以及具有相当规模和效益的经营方式。所谓科学的，即是符合艺术生产规律和经济运作规律的；所谓主动的，即是符合法规的自主行为；所谓全方位的，即是在经营开发文化艺术产品和项目的同时，面向包括文化市场在内的各类
市场；所谓具有相当规模和效益，即是经营创收必须达到不仅解决中直院团的生存需要，并且能够支持艺术上进行扩大再生产的程度。
中直院团的协作经营应当在各院团经营实体独立核算的基础上，遵循自愿参加，自主经营，自负盈亏，优势互补，效益共享，风险共担的作原则；在充分尊重各经营实体的意愿和要求的前提下，分别形成核心层、紧密层和松散层等多层次协作形式，实行有计划地广占频道，多领域地进
入市场开放式的集团联营的协作战略，运用市场规律和协作优势，主动地占领市场，开拓市场。
中直院团实行协作经营的益处在于：一是可以方便各经营实体的资金融通，增强抵御风险的能力，及时扶持那些投资效益好，回报率高，但却难以独家支持的经营项目；二是可以因各经营实体经营关系的变化，使其所归属的院团只享受效益成果，免遭债务牵连的困扰；三是可以通过具
有相当规模的经营以及可观的创收，推动艺术生产力的基本要素进入相互协调、相互促进的良性循环，以达不断进行艺术上扩大再生产，繁荣社会主义文艺之目的。
三、中直院团体制改革现阶段操作方法
中直院团的体制改革是一项艰巨、复杂的系统工程，具体操作起来政策性强、影响面广，必须配之以切合实际、行之有效的操作方法，才能实现预期的改革目标。在选择操作方法时要十分慎重和讲究，既要注意积极推进，又要注意稳妥可行；既要不断加大力度，又要兼顾承受能力。其
中，特别要注意以下三个环节：
（一）围绕艺术生产，实行动态分离
加快和深化中直院团的各项改革，其根本目的是为了促进艺术生产，繁荣社会主义文艺。努力使人员分离与艺术生产相结合是不可忽视的问题。为此，中直院团实行聘用合同制和人员分离的工作可以围绕艺术生产的实践来进行，在组织艺术生产的动态过程中，有机地实现各类人员的科
学分离。
为了出精品、促繁荣，中直各院团在1994年都要组织一批剧节目的艺术创作和生产。在节目组台和剧目建组时，要大胆采用新的管理体制，对艺术生产所需人员要合同进组，聘任上岗，在艺术生产的进程中，实行人员的动态分离，构成新的艺术生产群体的优化组合，进而通过新组
合的滚动发展，最终在本院团实现新机制的全面运转。
（二）围绕操作重点，实行规则调控
为了使中直院团体制改革现阶段的重点任务能够积极稳妥地顺利完成，就要做到有法可依，有章可循，就要运用规则调控的方法，推动这一复杂进程健康有序地发展。为此，要高度重视与深化改革相配套的法规建设。
1994年，文化部有关司局要围绕改革中直院团的演出机制、人事制度和经营机制的操作重点，在调查研究和充分论证的基础上，抓紧下列改革规章和实施办法的制定和出台：
——关于对中直院团实行演出补贴制的实施办法；
——关于中直院团实行聘用合同制的若干规定；
——关于中直院团未聘人员的管理办法；
——关于将勇进评剧团改建为中国北方戏曲艺术服务中心的方案。
与此同时，中直各院团也要依照自己的实际，严格执行国办发（1993）85号文件关于《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》中的有关规定，改革分配制度，拉开分配档次，并且按照国家有关的法律、法规和文化部的有关规定，本着改革精神，实事求是地制定本院团的“三
定”方案和人事管理、财务管理、人员奖惩、医疗保险等方面的具体办法，经备案或批准后，适时付诸实施。
（三）围绕改革试点，实行以点带面
为了取得经验，指导全局，文化部已将中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团、东方歌舞团列为中直院团体制改革的试点单位。在这些单位进行试点的基本思路主要是两方面：一是摸索在建立社会主义市场经济体制的新形势下，集中力量办好国家剧院团的新经验；二是探索国有艺术表演
团体转换机制的新路子。
文化部有关司局要通力合作，进行深入细致的调查研究，以积极的、科学的工作态度分析和论证试点单位在体制方面存在的弊端，以及革故鼎新的具体途径和措施，通过督促、检查试点单位的改革进程，保证改革试点工作正常顺利地进行。此外，关于演出补贴及人员分流等各项保护扶
持性措施要区别具体情况和艺术品种，首先在试点单位推行。
各试点单位也要根据本院团的实际，根据改革进程的发展，尽快修订、完善各自的改革方案，并实事求是地付诸实施。试点单位的改革要本着积极稳妥、勇于探索的原则，总结经验，吸取教训，不断扩大改革成果。
未列入改革试点单位的中直院团不要等待观望。要充分认识机不可失、时不我待的现实，主动与试点单位互通信息，交流体会，吸取经验，互为借鉴，紧紧抓住当前有利时机，进一步加快和深化本院团的各项改革，积极发展本院团的各项建设事业。对于凡在改革进程上与试点单位并驾
齐驱的中直院团，文化部有关司局同样可以在其院团推行相应的保护扶持性措施。
四、加强和改善党的领导，为中直院团的体制改革提供强有力的思想政治工作的保证
进一步加强和改善党的领导是加快和深化中直院团体制改革全过程须臾不可忽视的核心问题，也是各项改革沿着正确方向积极推进的主要保证。
中直院团不论是实行党委领导下的院团长负责制，还是实行院团长负责制，都要建立起具有强大凝聚力的党委领导班子，充分发挥党组织的政治核心作用和政治领导作用，保证党和国家的方针、政策、法律、法规的贯彻执行，并支持院团长（法人代表）依法行使职权。凡是关系到院团
改革与建设的重大问题，党委要认真进行讨论，做出决定或提出建议。对院团长提出的中层干部人选，党委要进行考察，讨论通过，由院团长任命。
中直院团的党组织要在本院团深化改革的实践中，不断加强组织建设和思想建设，努力克服不同程度的软弱涣散现象，健全组织生活制度，充分发挥基层支部的战斗堡垒作用。当前，特别要组织党员认真学习《邓小平文选》（第三卷）和《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干
问题的决定》，用邓小平建设有中国特色社会主义的理论武装全体党员，理论联系实际，运用这一理论的立场、观点和方法发现和研究新情况，提出和解决新问题。党组织还要教育党员积极投身改革大业，充分发挥党员的先锋模范作用，顾全大局，无私奉献，以实际行动带领本院团广大干
部和群众把各项改革和建设事业推向前进。
中直院团的党组织要把深入细致的思想政治工作始终贯穿于改革的全过程，启发干部和群众深刻认识：“在实现四个现代化的进程中，必然会出现许多我们不熟悉的，预想不到的新情况和新问题，尤其是生产关系和上层建筑的变革，不会是一帆风顺的。它涉及的面很大，涉及一大批人
的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”团结干部和群众树立高度的主人翁责任感，正确处理国家利益和个人利益的关系，正确处理全局利益和局部利益的关系，正确处理长远利益和眼前利益的关系。
中直院团的党组织还要在改革层次不断深化，改革力度不断加大的新形势下，切实加强对本院团工会和共青团的领导，充分发挥他们联系群众、联系青年的桥梁作用和助手作用。要建立健全演职员代表会议制度，并支持他们按照有关规定积极开展工作，充分体现民主监督和群众路线。
同时，还要团结和发动本院团各民主党派的人士以及有影响的艺术家献计献策，关心改革，倾听他们的意见，发挥他们的作用。
1994年3月24日
浅谈“一把手”职务犯罪的特点、原因及预防
蔡仕强
在党政机关和国有企事业单位的领导班子中居于首位的负责人通常被人形象地称作“一把手”。自2000年至2005年，五华县检察院查处的职务犯罪案件72宗80人，其中“一把手”占34人，是总人数的43%。这一数字表明了社会主义市场经济转型时期，“一把手”腐败现象不容忽视。因此深入剖析“一把手”职务犯罪的特点及原因，探讨预防“一把手”职务犯罪的对策，已显得十分紧迫和必要。
一、“一把手”职务犯罪的特点
（一）、 从犯罪行业上看， 国有企事业单位的“一把手”呈相对高发的态势。共有23宗，占查办的“一把手”职务犯罪案件总数的68%。 一些国有、集体企业的厂长、经理利用手中职权谋取私利，亏了企业，肥了自己，出现“穷庙富方丈”的不正常现象。甚至前“腐”后继，蛀虫成窝。如原五华县变压器厂几任厂长李群、魏汉源等人先后因贪污或者受贿被检察机关查处。
（二）、 从犯罪性质上看，权钱交易突出，受贿案件比重大。在五华县检察院近几年查处的职务犯罪案件中，“一把手”受贿案件就有27宗，占“一把手”职务犯罪案件的80%。而且大都是在工程基建项目、单位进人、重大人事调动等环节上出问题。如该县原城镇中学校长汤惠尧在任职期间，收受承建该校基建工程项目的包工头曾某等人的贿赂款26.8万多元。
（三）、 从犯罪涉及的金额上看，逐年呈上升的趋势。在五华县检察院这几年立案查处的 “一把手”职务犯罪案件中，2000和2001年中所查案件涉案金额大都在10万元以下，而从2002年开始，出现了10万以上乃至近百万的特大案件。如该院查处的县自来水公司经理刁思超受贿92万多元案，是该院重建以来查处的最大案值的受贿案。
（四）、 从犯罪手段上看，犯罪手段趋向多样化。“一把手”职务犯罪的作案手段除了截留侵吞、索贿受贿、捞取回扣等传统型外，还出现了一些新型手段，如有的使用权权交易掩盖权钱交易；有的利用手中之权将有利可图的项目通过发包形式给予亲朋好友经营，从中谋利；有的私设小钱柜，公私不分，公款私用；有的巧立名目，集体私分，公开侵占国有集体资金；有的开设营利性服务行业，斡旋受贿等等。如五华县公路局交通征稽站站长李小周家中开有饭店，车主利用在哪里吃饭的机会送礼送钱，从中少交或免交养路费。
（五）、从犯罪侦破过程上看，犯罪分子作案日趋隐蔽，反侦查能力越来越强。“一把手”由于身份、地位特殊，工作交往和社会活动多，老领导、老同学、老战友、老朋友逐步结成一种关系网，实行利益互保政策。一旦其中某人出了事，关系网立即启动，或利用权力恐吓、压制案件的查处，或无中生有告恶状，或寻找关系说情、请客、送礼“疏通”，或包庇知情不说，作伪证干扰办案等等。
二、“一把手”职务犯罪的原因
“一把手”犯罪缘何时有发生，其中的原因是十分复杂的，其中既有主观原因，也有客观原因。既有“一把手”自身的原因，也有来自外界原因。
（一）、思想蜕变是根源。随着改革开放的深入，部分担任“一把手”的领导干部，受拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想文化的影响、侵蚀，淡忘了全心全意为人民服务的宗旨，经受不住利益的诱惑，耐不住清贫，平时忽视政治学习，认为不过是形式主义，马虎了事，世界观、人生观错位，价值观扭曲，以权谋私，大肆进行权钱交易，贪污受贿，从而走上了上歧途，前程毁于一旦。如原五华县长布镇党委书记张展文，在拜金主义思想的影响下，对金钱、好的生活环境盲目追求，分不清是公仆还是老板，最后走向了犯罪的道路。
（二）、特权思想是温床。权力是一把双刃剑，用得好可以为人民服务，用得不好就会危害社会，伤及自己，腐败本质就是权力的异化、滥用，核心是以权谋私。权力的高度集中, 让许多“一把手”认为负总责就是什么都负责,他们就是家长,什么事都由他们说了算,一个单位事无巨细,从行政事务到事项,从经济往来到经费开支,从人员录用到干部任用,统统一个人说了算，没有正确认识到手中的权力是人民赋予的，而把手中的权力看成是谋取个人私利的砝码，以“有权不用，过期作废”为信条，为谋取个人私利不惜滥用权力，在社会上造成恶劣影响。如原五华县汽车运输公司经理刘子强家长作风严重，凡事个人说了算，以权谋私，肆意贪污受贿，涉案金额高达90多万元。
（三）、缺乏制约是土壤。缺乏制约的权力容易产生腐败。首先是对加强监督的认识不到位，长期以来，干部教育监督管理中普遍存在重使用、轻管理、弱监督的现象，有些部门领导人片面强调“能人效应”，错误地将发展经济与监督工作对立着看，担心监督过严，会影响干部的积极性，会影响经济发展，因而发现“一把手”存在的问题不及时进行认真的批评帮助，即使处理起来也往往是大事化小，小事化了，避重就轻，客观上起到了姑息纵容作用。其次是监督制约的制度不健全。现在的监督机制普遍处在“上级管不着、同级管不了、下级不敢管”的尴尬境地。“一把手”个人逃避监督管理，组织疏于监督管理，就会出现诸如单位的“一把手”大权独揽，决策缺乏民主、公平，权力过分集中，全权掌管人、财、物；财产申报不彻底；领导干部收入情况不公开；廉政制度虽制订了不少，但是缺乏抓落实；监察部门和执法部门的监督效果受到层层制约；人民群众的监督更是无从说起。
三、“一把手”犯罪的预防对策
预防“一把手”职务犯罪，是一个庞大、系统、复杂的社会工程。只有在不断完善各项机制的条件下，把打击“一把手”职务犯罪为突破口，把预防“一把手”职务犯罪为切入点，打防并举，多管齐下，才能从源头上预防和治理腐败，遏制“一把手”职务犯罪的滋生蔓延。
1、完善监督机制。 建设完善各项体制是预防“一把手”犯罪的前提。一是加强事前监督。各部门的各个环节都要建立一套规范的、从上至下的监管机制,使每个岗位都能够相互制约。对“一把手”要严格管理，把管理从”八小时”之内延伸到“八小时”之外，做到见微知著，从小事情洞察大问题，从讲政治的高度，防微杜渐，勿使小节变大恶。二是完善廉政监督。明确上级纪检监督部门和执法部门的监督职责，加强同级监督，建立“一把手”行为失察追究制度。同时，要坚持加强对“一把手”任前、任中和离任的经济审计制度，健全经济监督。三是营造社会监督。充分利用群众监督、舆论监督、党内监督等有效手段，形成敢于、勇于监督的社会风气。四是加强干部人事管理的监督。要建立和完善选用“一把手”的机制，坚持公平、竞争、择优录用、任人唯贤的原则，反对家长制和任人唯亲。健全干部考核制度，对不负责任、工作严重失职的“一把手”，切断其提拔使用的路径。
2、防止权力异化。 防止权力的绝对化是预防“一把手”犯罪的关键。一是对权力的制衡和监督。要增加决策民主化，防止权力过分集中，防止个人说了算，要采取切实有效的措施使各项权力真正在法律、党纪、人大、人民群众的监督之下行使，要在使用权力的环节上设监督哨，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。二是实行轮岗制度。“一把手”在一个地区、单位任职一段时间后，实行轮岗交流或者易地任职，有利于进一步增强“一把手”廉洁从政、干净干事、遵纪守法，接受监督的意识。“欲影正者端其表，欲下廉者先其身”。只要一个领导班子、领导干部作风正、思想好，廉洁自律，就能把一个地区、一个部门带好。
3、加大打击力度。强硬的打击措施是预防“一把手”犯罪的重要手段。对发生在干部队伍中贪污贿赂犯罪案件，无论涉及到谁都要一查到底，决不可睁只眼闭只眼，决不能心慈手软。要重拳出击,依法严惩。排除任何干扰，坚决打击，越是“一把手”,越是位高权重,越要从严从重处理。要严格控制和使用缓刑,形成对职务犯罪的高压态势，发挥威慑力量。要强化执行，严禁以罚代刑。加大追缴赃款和经济处罚的力度,不让腐败分子在经济上占便宜。要加大宣传，促廉政建设。让职务犯罪的腐败分子臭名昭著,对其本人和家庭形成强大的社会舆论压力,使职务犯罪分子付出沉重的精神代价和经济代价,从而达到警示后人的目的。
4、构筑预防网络。 社会化预防与个人预防相结合是预防“一把手”犯罪的重中之重。一是大力开展社会化预防。要深入贯彻落实《党内监督条例（试行）》和《党员权利保障条例》，各级党委切实加强对“一把手”职务犯罪的预防工作，同时要充分发挥纪检、监察和检察机关、审计等部门的职能作用，齐抓共管，共同筑起反腐败的“万里长城”，不让腐败分子有机可乘，有空可钻。另外，也应当充分发挥工青妇和宣传等部门作用，营造一种良好的社会化大预防氛围。一些单位每年一次的述职活动，群众的民主评议；开展廉内助等活动；建立财产登记、收入公开、重大事情的报告制度等都是很好的预防措施。二是注重“一把手”个人预防。反腐倡廉，关键在于加强党员领导干部自身的廉政建设。讲理想、讲信念是保持共产党员先进性的根本要求。“一把手”要以廉洁从政之德为重点，倡导权为民所用的权力观、情为民所系的地位观、利为民所谋的利益观，自觉接受监督，密切联系群众，加强理想信念教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。“己正则众邪不生”，“一把手”唯有修身洁行，摆正对名和对利、做官与做人的关系，才能少私欲、远腐败，才能做实事、树形象。
