论检察独立的外部保障机制
卢均晓
检察独立是现代法治的一项重要原则，其基本涵义就是检察机关依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体或个人的干涉。检察独立是权力制衡和依法治国的必然要求，是强化法律监督职能和实现国家法律统一正确实施的重要手段。当前检察独立法律依据的虚无化、检察权地方化、检察工作行政化、检察官大众化等因素导致了检察机关难以独立行使检察权和法律监督职能的严重弱化。笔者认为，要从根本上解决上述问题，在检察机关不断加强自身建设、增强队伍素质、提高监督水平的基础上，还必须构建具有中国特色的检察独立外部保障机制。
一、 完善检察独立的法律依据
（一）明确检察机关的宪法地位。我国宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。法律监督是统治阶级为确保其法律能够正确实施，维护国家法制统一而实行的专门监督。最高权力机关将行政执行权、审判权和法律监督权分别赋予行政、审判和检察机关行使，一方面行政、审判、检察机关由权力机关产生，对它负责，受它监督；另一方面同属被授权机关的行政、审判、检察机关相互独立，地位平等，在宪法框架内根据各自的职权范围各司其职、各负其责，并以此实现相互间的制约。 检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位已成通论。
（二）明确检察权的性质。顾名思义，检察机关享有的权力统称为检察权，它是国家确保其法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力，主要可分为三个方面：一是职务犯罪监督权，主要表现为职务犯罪侦查权，即通过对国家工作人员的职务犯罪以及与执行职务有关的犯罪进行侦查，以保障国家机关执法的公正和准确；二是公诉权，即各个法定侦查机关和部门侦查终结的犯罪案件，都由检察机关依法作出起诉或不起诉的决定，将起诉的案件依照管辖的规定向人民法院提起公诉、交付审判，这是运用法律监督的职权代表国家对犯罪行为实施的法律监督；三是诉讼监督权，即对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动是否合法实行法律监督，诉讼监督的对象是国家的侦查、审判和司法行政机关，监督的内容是司法行为和处理决定是否符合国家法律的规定。 可见，检察权就是法律监督权，它们的内涵与外延是完全一致的， 都是国家权力机关赋予检察机关的一项独立而专门的国家权力，不是司法权或行政权的组成部分。当前，不少学者和法律界人士对检察权的性质提出自己的观点，或认为检察权是一种行政权；或认为检察权是一种司法权；或认为检察权既具有行政权的成份，又具有司法权的成份，是双重属性；有的学者进一步质疑检察机关是国家法律监督机关的宪法定位不准确，甚至提出检察机关应当撤销、分解。笔者认为，出现这种偏差的主要原因有二：一是将西方“三权分立”学说模式化、普遍化，遇到国家权力配置问题就硬套“三权分立”的固有模式；二是将检察权的表象当成了本质，虽然检察权在不同情况下表现为职务犯罪侦查权、公诉权或诉讼监督权，但侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的表现形式和实现手段最终又统一和依附于检察权。
（三）完善检察机关依法独立行使检察权的法律依据。法律监督不是泛指监督法律实施的一切活动，而是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的，能够产生法定效力的监督。 因此，如果没有相应的法律保障、法律授权、法律程序，确保检察机关依法独立行使检察权就只能是一句空话。当前我国没有专门的法律监督法，有关检察机关地位、职权和工作程序等规定主要散见于宪法、检察院组织法和刑事诉讼法等法律规范中，一方面根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能对检察法律监督做出具体翔实的规定；另一方面低位法对检察法律监督的规定又比较散乱。这样检察机关在行使检察权时，必然要面临两大尴尬：一是在实体上出现盲点和空白。例如，公安机关的治安处罚、部分侦查活动和裁判活动，以及几乎所有行政执法活动，都游离于法律监督立法之外，而这些恰恰是执法不严和权力可能被滥用的领域；二是在程序上缺乏刚性和可操作性。例如，刑诉法第八十七条规定，公安机关不立案理由不能成立的，检察机关应当通知其立案。如果公安机关坚持不立案，检察机关“立案通知”的指令性便显得苍白无力。又如，刑诉法规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为减刑、假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但没有规定暂予监外执行决定机关和人民法院必须在作出决定、裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，造成刑罚变更执行监督严重滞后，甚至处于虚置状态。笔者认为，应当尽快制定一部法律监督法，对检察机关法律监督的任务、原则、范围、程序以及法律后果等做出全面系统的规范，使检察机关能够理直气壮的依法独立行使检察权。
二、 改善党的领导与检察独立的关系
（一）党的领导与检察独立的关系。党是社会主义事业的领导核心，检察独立与党的领导不是对立的，检察机关依法独立行使检察权，并不意味着可以削弱或摆脱党的领导。党的领导主要是对检察方针政策的引领和指挥、组织上的领导和监督、整体工作上的协调和支持。它的目标是切实保证检察机关依法独立行使职权，确保国家法律统一正确实施。打着“绝对服从党领导”的幌子干预检察机关的日常办案工作，必然影响检察监督的公正，损害法律的尊严，降低党的威信，最终削弱了党的领导。
（二）改善党对检察机关的领导方式。十六大首次提出党要“依法执政”，要健全科学化、规范化、制度化的领导机制。笔者认为，为了保证检察机关依法独立行使检察权，党对检察工作的领导应该是：①制定大政方针指导检察工作的顺利开展；②提出立法建议，并通过人民代表大会制定和修改法律；③规范地方党委对检察机关的领导权限和方式，防止党的某一部分或某一个人对检察独立的干扰；④通过组织部门和人民代表大会对检察机关主要人选进行酝酿、推荐、考评和任免；⑤加强检察机关内部党组织的领导作用，将检察机关的党组升格为党委，坚持党中央对检察机关的直接领导，高检院党委领导地方院党委，上级院党委领导下级院党委。总之，党的领导应是政治领导、思想领导、组织领导和宏观领导。
三、 改善人大监督与检察独立的关系
（一）人大监督与检察独立的关系。人大监督是指人大及其常委会对检察机关的法律监督、组织监督和工作监督。人大监督与检察独立两者在本质上并无矛盾，在中国必须坚持和加强人大对检察机关的监督。一是人大在国家机关中处于核心地位。我国宪法规定： “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、审判机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大；二是人大监督是防止检察腐败的重要手段。不受监督的权力必然导致腐败。人大监督能够防止检察腐败，纯洁检察队伍，确保检察权的行使符合国家和人民的意志，确保检察权严格运行在法治的轨道上；三是人大监督有利于检察机关依法独立行使检察权。当前检察机关依法独立行使检察权往往受到形形色色的干预，争取人大的支持和监督能够减少和防止一部分地方势力对检察独立的不良影响。
（二）改善人大对检察机关的监督方式。检察机关依法独立行使检察权至少应包括两方面内容：检察独立和防止检察权的滥用，而且两者在我国检察实践和改革的进程中有一个必然的碰撞，但如前所述两者本质上并无矛盾，问题的关键是如何处理好两者的关系。人大监督固然不可或缺，但这种监督必须依照宪法和法律的规定而为。一是人大监督的内容和方式要法定化。任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。根据宪法、法律和人大议事规则的规定，人大及其常委会对检察机关的监督权限和方式主要有：①评议并表决检察机关工作报告；②对检察人员的任免权，包括对同级检察长的选举和罢免权、副检察长、检察委员会委员、检察官的任免权和对下一级检察机关检察长任免的批准权；③对检察机关违反宪法和法律规定行为的质询权；④对检察长报请问题和涉及检察机关特定问题的调查及决定权；⑤特赦权；⑥对检察院决定、批准逮捕人大代表的许可权等。人大和人大代表不得超越和滥用监督权，干预检察机关依法独立行使检察权；二是人大监督应当遵循以下基本的原则：①监督应首先尊重检察独立，这是人大依法监督的基础和前提；②监督一般应当在事后，不能发生在事前或事中，不能干扰检察机关法律监督的进程，但程序问题除外；③监督也应实行“不告不理”，避免“事事关心”和“主动出击”，但情况紧急等特殊情况不在此限；④监督的重点是程序上的违法，如超期羁押、越权办案、刑讯逼供等，尽量不介入实体；⑤监督应该是集体监督，人大代表集体行使的监督权，不能演变成人大代表个人的监督权；⑥监督应实行回避制度，对涉及人大代表个人事宜的案件，人大代表不宜自行提起，而应回避。总之，人大监督应当是事后监督、被动监督、程序监督和集体监督。
四、 改革检察机关人财物管理体制
尽管我国宪法确立了“一府两院”的体制，但由于检察机关的人事编制权由地方政府的人事部门行使，日常开支、办案经费由地方政府的财政部门供给，检察机关的人事、经济命脉都掌握在地方政府的手里，导致检察权地方化和法律监督职能严重弱化。从某种程度上说，检察机关能否独立行使检察权关键在于检察机关人财物管理体制的改革。
（一）摒弃双重领导，构建检察一体化大格局。借鉴金融体制改革的经验和海关、国税系统的做法，构建“垂直领导、预算单列、统一协调、分级负责”的检察一体化大格局，真正实现宪法规定的“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。一是通过立法赋予检察机关统一的财政控制权和物质调配权。建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财物保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察独立，以检察独立促进经济独立；二是主要人事管理上要实现检察系统直接管理，即赋予检察机关应有的人事决定权。地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，上级人大选举任命；副检察长、检察委员会委员、检察官由本院检察长商请上级检察机关后提名，同级人大选举任命；检察长、副检察长、检察委员会委员必须从资深检察官中选任，决不允许从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。
（二）实现检察官职业化、精英化。徒善不足以为政，徒法不能以自行。检察独立要以一个政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察官队伍为依托，这既是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是实现检察独立和履行法律监督的内在要求。全国统一司法考试的实行和《检察官法》的修正，确立了法律职业准入制度，对检察官队伍的精英化具有里程碑的意义。但如何广开门路、广纳群贤，尽快优化检察官队伍的年龄、素质、知识结构，已成为当前亟待解决的难题。一是要完善检察官选任机制。面向全社会符合条件的法律专业人员公开招考、择优上岗，避免非专业人员（技术人员除外）进入检察机关，对不适合继续从事检察工作的人员要末位淘汰、下岗分流；二是检察官培训要经常化、规范化、法制化。检察官必须具备开拓创新的能力和与时俱进的品格，适应飞速发展的社会需要。依托检察官学院和其他法律院校，对检察官进行职业技能培训，尽快培养一批高层次复合型、专业型、外向型的检察人才；三是改革检察官的管理机制。当前检察官的职务和待遇是按照公务员行政职级的标准（科员级、科级、处级、厅级）而定，论资排辈、首长负责等做法广泛存在。管理的行政化不利于调动检察官的积极性，使检察机关失去应有的活力。改革管理机制一是要逐步淡化以行政职级为主的管理模式，把业务水平作为晋升法律级别的主要标准，实现法律级别与待遇标准挂钩，激发检察官学习和工作的积极性；二是推行检察官逐级遴选制，上级院高级别的检察官应从本院和下级院的检察官中择优选任，使检察官不仅在本院而且在上下级院能够合理流动，真正做到人尽其才、才尽其用。
辽宁省技术市场管理条例(已废止)
辽宁省人大常委会
辽宁省技术市场管理条例
辽宁省人民代表大会常务委员会
《辽宁省技术市场管理条例》，已经辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，现予公布，自1999年1月1日起施行。
第一章 总则
第一条 为了维护技术市场秩序，促进科技进步和经济发展，根据有关法律、法规，结合我省实际，制定本条例。
第二条 公民、法人和其他组织在我省行政区域内从事技术贸易和技术贸易服务活动适用本条例。
第三条 省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府的科学技术行政部门是技术市场的主管部门，负责技术市场的监督管理工作。
工商行政管理、对外经济贸易合作、税务、专利等有关部门按照各自的职责做好技术市场的管理工作。
第四条 鼓励科研院所、高等院校、大中型企业、农村技术经济服务组织、社会团体及其他企业事业单位进入市场，开展各种形式的技术贸易和技术贸易服务活动；技术贸易和技术贸易服务活动不受地区、行业、所有制、隶属关系和专业范围的限制。国家另有规定的除外。
第五条 从事技术贸易和技术贸易服务活动，必须遵守法律、法规，遵守职业道德和社会公德，维护经济秩序和社会公共利益，不得侵害公民、法人和其他组织的合法权益。
第六条 各级人民政府应当加强对技术市场的培育、扶持和管理，引导技术市场健康发展。
第二章 技术贸易和技术贸易服务活动
第七条 技术贸易包括从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务、技术引进、技术出口、技术投资、技术入股和技术承包以及科技新产品的试产试销等。
技术贸易服务包括技术信息服务、技术贸易经纪服务、技术贸易咨询服务、技术作价评估服务等技术中介服务。
第八条 技术贸易单位或者技术贸易服务单位可以从事下列活动：
（一）开展技术贸易或者技术贸易服务活动；
（二）开展技术成果的推广和应用；
（三）生产、试销科研中试产品和新产品；
（四）符合开展中介业务条件的，可以进行中介服务；
（五）法律、法规允许的其他经济活动。
第九条 技术贸易和技术贸易服务单位在经营服务活动中，应当对技术的真实性、合法性承担责任，并遵守国家有关技术保密的规定。
第十条 在技术贸易和技术贸易服务活动中禁止下列行为：
（一）窃取或者侵占他人的技术从事技术贸易或者技术贸易服务活动；
（二）以欺骗、胁迫等手段从事技术贸易和技术贸易服务活动；
（三）明知或者应当知道另一方非法占有他人技术而与之进行技术贸易和技术贸易服务；
（四）法律、法规禁止的其他行为。
第三章 技术贸易单位和技术贸易服务单位
第十一条 本条例所称技术贸易单位是指从事技术贸易经营的单位。
技术贸易服务单位是指为技术贸易活动提供技术条件服务的单位。
技术贸易单位和技术贸易服务单位包括民营科技企业。
第十二条 公民、法人或者其他组织成立技术贸易单位或者技术贸易服务单位应当具备下列条件：
（一）有明确的技术业务范围和与其相对应的专用名称；
（二）有与经营和服务范围、规模相适应的专业技术人员及管理人员，专职人员中应当具有一定数量的中级职称以上的专业技术人员；
（三）有固定的经营场所和与经营规模、服务范围相适应的资金、设施；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第十三条 成立技术贸易单位或者技术贸易服务单位，其发起人应当向县以上科学技术行政部门提出申请，经审查同意后到同级工商行政管理、税务部门申请办理其他手续。
第十四条 技术贸易单位或者技术贸易服务单位分立、合并的，应当按原审批程序办理有关审批手续；办理迁移、撤销等变更注销事项的，应当到工商行政管理和税务部门办理有关手续，并到原批准成立的科学技术行政部门备案。
第十五条 以收取佣金的经营方式从事居间、行纪服务的技术经纪组织和专职技术经纪人，应当根据有关由省或者市工商行政管理、科学技术行政部门共同进行资格认定，由省或者市工商行政管理部门核发《经纪人资格证书》。
第四章 技术合同管理
第十六条 技术合同实行自愿申请认定登记制度。
省、市科学技术行政部门管理技术合同认定登记工作。
第十七条 省、市科学技术行政部门依照法律、法规和有关规定，对当事人所提交的合同文本和有关材料进行审查和认定登记。其主要事项是：
（一）法律和技术认定；
（二）分类登记；
（三）核定技术性收入。
同一项技术合同不得重复登记。
第十八条 科学技术行政部门对申请认定登记的合同，按照省财政、物价部门的有关收费标准收取认定登记工本费。
第十九条 技术合同中的价款、报酬和使用费，应当根据技术成果预计可实现的经济和社会效益、研究开发技术的成本、技术成果的工业化开发程度以及当事人享有的权益和承担的责任协商议定。
技术合同的价款、报酬或者使用费结算支付办法，按照国家有关规定执行。
第二十条 技术合同变更或者解除时，原申请认定登记方应当自变更、解除之日起30日内，到原认定登记的科学技术行政部门办理变更或者注销手续。
第二十一条 技术合同发生争议时，当事人可以依照有关法律的规定选择协商、调解、仲裁、诉讼方式解决。
第五章 收益分配和扶持奖励
第二十二条 经认定登记的技术合同的卖方或者中介方，可以按照技术合同的技术性收入提取一定比例作为有关人员的酬金。提取的具体比例可按照省人民政府的有关规定执行。
科技人员在不侵犯本单位知识产权及其他经济权益的前提下，从事业余技术贸易、技术贸易服务活动的税后收入归自己所有，其中使用单位资料、设备、材料的，由所在单位核收相应费用。
第二十三条 科技人员从本单位技术性收入中取得的酬金，属劳务报酬所得，按有关规定计征个人所得税。
第二十四条 技术合同买方可以从投产项目的新增留利中提取一定比例，奖励实施该项目有贡献的科技人员。
第二十五条 技术合同当事人可以享受国家有关税收方面的优惠政策，税务部门依据技术合同认定登记证明办理有关手续。
第二十六条 对在技术贸易、技术贸易服务活动中做出突出贡献的单位和个人，科学技术行政部门应当给予表彰和奖励。
第二十七条 鼓励科研院所、大专院校、企业事业单位的科技人员兴办各类民营科技企业，从事技术贸易和技术贸易服务活动。
科学技术行政部门应当协同有关部门做好民营科技企业的企业登记、人员培训、技术成果鉴定、专业技术职称评定等项工作，协助办理人员出国、技术进出口等有关事宜。
第二十八条 经科学技术行政部门认定取得民营科技企业证书的单位，享受国家和省对科研单位的有关优惠政策。
第六章 法律责任
第二十九条 违反本条例第九条规定，泄露国家技术机密的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 违反本条例第十三条规定，未经科学技术部门审查同意从事技术贸易或者技术贸易服务活动的，由市以上科学技术行政部门没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得难以认定的，处1000元以上1万元以下罚款。
第三十一条 科学技术行政部门的工作人员玩忽职守造成损失的，或者徇私舞弊出具虚假认定登记证明的，由其所在单位或者有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十二条 本条例自1999年1月1日起施行。1988年7月30日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《辽宁省技术市场管理条例》同时废止。
1998年11月28日
